МОСКВА, 29 апреля. /ТАСС/. Перераспределение налогов между федеральным центром и регионами, а также слияние экономически слабых субъектов с более сильными позволит укрепить доходную базу региональных бюджетов и в конечном счете снизить объем госдолга, считают опрошенные ТАСС эксперты.
Ранее премьер-министр РФ Дмитрий Медведев отметил, что совокупный дефицит бюджетов российских регионов впервые за несколько лет начал снижаться. По его словам, во многом этому способствовала жесткая политика федерального центра в части замещения коммерческих кредитов бюджетными.
Тем не менее, как отмечают экономисты, серьезными проблемами для регионов остаются увеличение доходной базы, низкий уровень финансового управления на местах и лобби коммерческих организаций, не желающих терять "выгодных заемщиков" в лице субъектов.
Тенденции к снижению дефицита
Выступая на расширенной коллегии Министерства финансов РФ 20 апреля, Медведев отметил, что долговая проблема региональных бюджетов пока сохраняется, хотя дефицит бюджетов субъектов Федерации в прошлом году существенно сократился по сравнению с кризисным 2015 годом: если в 2015 году дефицит бюджетов субъектов РФ составлял 171 млрд рублей, то в 2016 году он оценивался в 12,5 млрд рублей.
Согласно данным исследования Российского экономического университета (РЭУ) имени Г. В. Плеханова, по итогам 2016 года с положительным сальдо был исполнены бюджеты 29 регионов РФ. В числе лидеров - Москва, Башкирия, Тюменская область, Дагестан, Чечня, Ингушетия. При этом с дефицитом были исполнены бюджеты 57 субъектов РФ. Наиболее сложная ситуация наблюдается в Хакасии, Ненецком автономном округе, Костромской области, Мордовии, Удмуртии.
После 2012 года и до 2015 года в силу ряда факторов государственный долг субъектов вырос более чем в два раза, достигнув около 2,5 трлн рублей, рассказал в интервью с ТАСС заведующий кафедрой государственного регулирования экономики Института общественных наук (ИОН) РАНХиГС, член общественного совета при Минфине РФ Владимир Климанов. По официальной статистике, в апреле 2017 года он составляет около 2,3 трлн рублей. "Еще около 350 млрд рублей - это муниципальный долг, который нельзя математически просто сложить с государственным долгом субъектов Федерации, но фактически это тоже дополнительные долговые обязательства регионов", - констатировал он.
Однако говорить об опасности банкротства какого-либо субъекта нельзя. "Речи о фактических дефолтах не идет, потому что у нас все-таки предусмотрены некие скрытые гарантии от федерального центра. <…> Но для федерального бюджета это означает риски незапланированных расходов на спасение регионов, что подрывает бюджетную устойчивость системы в целом", - отметила руководитель группы бюджетных исследований Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Елена Пенухина.
В поисках решения
Существуют и различные способы снижения госдолга регионов. По мнению Пенухиной, регионы России нуждаются в более стабильной доходной базе. Дело в том, что основной доходной статьей бюджетов регионов сегодня является налог на прибыль, общая ставка которого составляет 20%, из которых с этого года 3% поступает в федеральный бюджет, 17% отдается в регионы. Эксперт предлагает передать субъектам некую долю - 1 п. п.-2 п. п. - от налога на добавленную стоимость (НДС) "при сохранении централизованного администрирования этого налога".
"Если НДС (18% - прим. ТАСС) имеет хорошую собираемость как в кризис, так и в годы стабильного развития, то во время кризиса прибыль (предприятий) сжимается, с убытков налог на прибыль не платится. Соответственно, во время каждой волны бизнес-цикла у нас получается, что на спаде резко проседают именно доходы регионов. В этом смысле, может быть, даже возможен был бы "размен": еще чуть увеличить федеральную долю в налоге на прибыль, но при этом отдать несколько процентных пунктов НДС регионам", - отметила она.
В качестве альтернативного варианта решения проблемы неравенства бюджетов эксперты предлагают и более радикальные меры - слияния и поглощения субъектов, при которой территориальные границы останутся неизменными, поясняет кандидат экономических наук, доцент, сотрудник факультета математической экономики, статистики и информатики РЭУ им. Г. В. Плеханова, в 2012 - 2016 годы член Ученого совета РЭУ им. Г. В. Плеханова Александр Тимофеев. "Можно объединить или подчинить более слабый регион с сильным. Распределение средств при этом происходит в пользу лучшего, а двойная отчетность, возможно, усилит исполнительность по обязательствам", - говорит эксперт.
Факторы роста долга
Каждый регион имеет свою специфику формирования доходной и расходной части бюджета, однако эксперты выделяют ряд общих причин, влияющих на закредитованность. Одна из них - низкий уровень системы управления денежными потоками. "Безусловно, у многих регионов слаб финансовый менеджмент. Но повсеместность бюджетного кризиса показывает: проблема едина для всей страны, а значит, находится на уровне не региональных, а федеральных властей", - считает директор Института проблем глобализации Михаил Делягин.
На рост уровня долговой нагрузки в регионах в 2013-2015 годах оказали воздействие в том числе внешние факторы - падение цен на нефть, санкции, архаичность ряда секторов экономики, не всегда эффективная система управления, считает Климанов.
Последствия 2014 года с его волатильностью курса рубля и резким падением мировых цен на нефть до сих пор ощущает Ненецкий автономный округ. "Доходная часть окружного бюджета полностью зависит от положения дел в доминирующей отрасли - нефтедобыче, на долю которой приходится 85% объема всех доходов. В 2014 году произошло резкое падение мировых цен на нефть, которое продолжается до сих пор, сменяясь короткими периодами незначительного повышения стоимости, в связи с чем окружной бюджет недополучает почти 30% доходов", - пояснили ТАСС в администрации НАО, добавив, что для выполнения расходных обязательств региона в качестве источников финансирования дефицита сегодня привлекаются кредитные ресурсы.
Другая причина - значительные расходные обязательства регионов, доставшиеся им после кризиса 2009 года, при том что дополнительных источников доходов предусмотрено не было, поясняет руководитель группы бюджетных исследований Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Пенухина. "Если изначально эти допрасходы отчасти финансировались из федерального бюджета за счет трансфертов, то по мере ужесточения бюджетной политики (Минфина - прим. ТАСС), величина трансфертов стала сокращаться и регионы начали замещать выбывающие доходы бюджетными кредитами ", - отметила она.
В связи с необходимостью исполнения долговых обязательств Рязанская область уже 11 год подряд не будет индексировать зарплату чиновникам, сообщила ТАСС министр финансов региона Марина Наумова. Непопулярные меры в итоге позволили сократить абсолютный размер государственного долга региона: на 1 января 2017 года он снизился на 11% по сравнению с 1 января 2016 года и сегодня превышает 24 млрд рублей.
"Объем межбюджетных трансфертов в номинальном выражении, идущих из федерального бюджета в регионы, уже несколько лет находится на постоянной величине примерно в 1,5-1,6 триллионов рублей. При высокой инфляции в 11-12%, которая наблюдалась в 2014-2015 годах, реальный объем финансовой поддержки регионов сокращался. В другие годы инфляция была пусть не столь высокой, но все-таки тоже не маленькой. Поэтому реальная поддержка со стороны федерального центра тоже не увеличивалась, а уменьшалась в условиях, когда расходные обязательства наращивались, а доходы в силу объективных причин кризисной ситуации по крайней мере не возрастали", - говорит Климанов.
Регионы просят рубля
В арсенале регионов не так много способов получения заимствований для латания бюджетных дыр, продолжает Климанов. "Реально таких инструментов три, а именно: кредиты коммерческих банков, бюджетные кредиты и выпуск ценных бумаг. В условиях высокой ключевой ставки и вообще высокого уровня инфляции очевидно, что кредиты, выдаваемые коммерческими банками, оказались слишком дорогими для регионов", - сказал он.
Наиболее распространенным способом реабилитации для регионов остается привлечение бюджетных кредитов под минимальную ставку 0,1% годовых. Преимущества перед коммерческими кредитами очевидны: банки готовы выдавать регионам средства под большой процент - до 20% годовых, однако "рентабельность" регионов не позволяла гасить такого рода кредиты и только глубже загоняла их в долговую яму.
Правительству Мордовии, которая находится в "группе риска" субъектов с наиболее высокой задолженностью, за последние четыре года удалось увеличить собственные доходы на 9,4 млрд рублей, или в 1,7 раза. "С 2014 по 2016 год высвобождено более 2,5 млрд рублей неэффективных расходов", - сообщили ТАСС в Минфине республики. При этом, по данным Минфина России, на 1 марта текущего года объем госдолга республики составляет 41 млрд 672 млн 873 тыс. рублей, из них более 5 млрд рублей - долговые обязательства муниципальных образований, входящих в состав республики.
Губернатор Челябинской области Борис Дубровский поставил задачу минимизировать долговую нагрузку на областной бюджет, погасив априори самые дорогие банковские долги. В прошлом году за счет собственных средств и льготных бюджетных займов Челябинская область досрочно погасила более 8 млрд банковских кредитов, а в текущем году задолженность перед банками сократилась еще на 3 млрд рублей.
Калужская область, в свою очередь, намерена полностью отказаться от коммерческих кредитов уже в этом году. По данным Минфина РФ, общий объем госдолга составляет почти 31 млрд рублей, из которых по коммерческим кредитам - 1,3 млрд рублей, по бюджетным - 28, 9 млрд рублей. "Уже сейчас область отказывается от привлечения дорогих коммерческих заимствований, их доля в общем объеме госдолга области в 2016 году составила 4%, в 2017 году планируется полное погашение коммерческих кредитов", - сообщил ТАСС глава региона Анатолий Артамонов.
Политика замещения коммерческих кредитов бюджетными, по словам Климанова, дала эффект: если в 2016 году объем выданных бюджетных кредитов превысил сумму 300 млрд рублей, на 2017 год в федеральном бюджете заложена сумма 200 миллиардов.
Эффективность управления
Предложения оценивать деятельность глав регионов исходя из степени зависимости региональных бюджетов от федеральных дотаций звучат уже не первый год, однако отражение на практике озвученные ранее концепции находят только сейчас. "Правительство, а точнее Минэкономразвития России как ответственное ведомство пересматривает положения, касающиеся оценки эффективности деятельности губернаторов. Такой указ президента № 1199 ("Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" - прим. ТАСС) содержит 12 критериев. В ближайшем будущем, соответственно, будут вводиться новые критерии и исключаться некоторые существующие, в том числе связанные с эффективностью реализации экономической политики", - добавил Климанов.
По словам Тимофеева, существующая система эффективности деятельности глав регионов работает, но не в полной мере. Он убежден, что новые критерии, которые станут лакмусовой бумажкой для федерального центра, должны создаваться при участии экспертов и опираться на мнение общественности. "Лучше всего ввести стандарт на пороговые значения эффективности на основе сбалансированных показателей, при этом мнение экспертов и отклик населения по атрибутам "лучшей" работы глав регионов быстрее помогут выстроить эту сбалансированную систему", - отметил Тимофеев.
Эксперт подчеркивает, что к вопросу эффективности регионального управления необходимо подходить комплексно, применяя различные комбинации методик, и адресно с учетом особенностей того или иного субъекта. "Конечно, кардинальных изменений возможно достичь только благодаря и налоговой, и бюджетной реформе, так как искусственно созданные конструкции такой системы эффективности могут не соответствовать возможностям региона", - сказал он.