Родился 9 мая 1962 г. в г. Ростове-на-Дону в семье инженеров.
В 1984 г. с отличием окончил отделение правоведения юридического факультета Ростовского государственного университета им. М. А. Суслова (РГУ; ныне - Южный федеральный университет), в 2008 г. - Дипломатическую академию Министерства иностранных дел России.
Кандидат юридических наук. В 1988 г. во Всесоюзном юридическом заочном институте защитил диссертацию на тему "Конституционные основы управления социальным развитием в СССР".
В 1984-1995 гг. - аспирант, ассистент, старший преподаватель, доцент на кафедре муниципального права и управления юридического факультета Ростовского государственного университета. В 1991-1992 гг. был членом профсоюзного комитета РГУ.
Политикой начал заниматься в 1989 г. В 1990-1994 гг. - председатель ростовского отделения Социал-демократической партии России (в 1994 г. партия стала одним из соучредителей блока "Явлинский - Болдырев - Лукин", а затем партии "Яблоко"). Также возглавлял политсовет политического движения "Выбор Дона".
12 декабря 1993 г. баллотировался в Государственную думу РФ I созыва по Советскому одномандатному округу №145 (Ростовская область), однако проиграл выборы кандидату от КПРФ Игорю Братищеву.
С 1994 по 2005 г. - председатель ростовского регионального отделения общественного объединения "Яблоко", также являлся членом бюро центрального совета объединения.
В 1994-1996 гг. - депутат Законодательного собрания Ростовской области (избран от Октябрьского района города), заместитель председателя комиссии по местному самоуправлению и делам казачества.
Депутат Государственной думы РФ II-VII созывов.
В 1995-1999 гг. - депутат Государственной думы РФ II созыва. 17 декабря 1995 г. избран от "Яблока" по одномандатному округу №146 (Ростовская область). Набрал 35,20% голосов избирателей, его ближайший соперник - профессор Ростовского государственного университета, член КПРФ Геннадий Сердюков – 18,23%. Член фракции "Яблоко", входил в состав комитета Госдумы РФ по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности. В эти же годы был председателем комитета по политическим и правовым вопросам Парламентской ассамблеи Черноморского экономического сотрудничества.
В 1999-2003 гг. - депутат Государственной думы РФ III созыва. 19 декабря 1999 г. избран от "Яблока" по Ростовскому одномандатному округу №146. Получил 45,65%, ближайший соперник – представитель КПРФ Вячеслав Антохин - 27,14%. Был членом, с ноября 2000 г. - заместителем руководителя фракции "Яблоко", занимал пост заместителя председателя комитета Госдумы РФ по собственности.
В 2003-2007 гг. - депутат Государственной думы РФ IV созыва. 7 декабря 2003 г. избран от партии "Яблоко" по Ростовскому одномандатному округу №146. Набрал 43,84% голосов избирателей, второе место занял кандидат от КПРФ Владимир Бессонов (21,09%). Входил во фракцию "Единая Россия", был членом комитета Госдумы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству.
В 2005-2007 гг. - руководил ростовским региональным отделением партии "Единая Россия".
С 2007 г. - член политической партии "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь" (с 2009 г. - "Справедливая Россия"), председатель регионального отделения партии в Ростовской области.
В 2007-2011 гг. - депутат Государственной думы РФ V созыва. 2 декабря 2007 г. избран по списку партии "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь", был первым номером в региональной группе №65 (Ростовская область). Был заместителем, затем первым заместителем руководителя фракции "Справедливая Россия", членом комитета Госдумы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству.
В 2011-2016 гг. - депутат Государственной думы РФ VI созыва. 4 декабря 2011 г. избран от партии "Справедливая Россия", возглавлял список региональной группы №55 (Ростовская область). Заместитель, затем первый заместитель руководителя фракции "Справедливая Россия"; первый заместитель председателя комитета Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству.
В сентябре 2013 и 2015 гг. баллотировался в заксобрание Ростовской области V и VI созывов. В обоих случаях возглавлял список кандидатов от партии "Справедливая Россия". После выборов отказывался от мандата.
13 сентября 2015 г. был выдвинут региональным отделением "Справедливой России" кандидатом на пост губернатора Ростовской области. По итогам голосования занял третье место, получив 5,03 %. Победу с результатом 78,21% одержал действующий глава региона Василий Голубев.
С декабря 2015 г. – член Общероссийского народного фронта.
18 сентября 2016 г. избран депутатом Государственной думы РФ VII созыва по Нижнедонскому одномандатному округу №150 (Ростовская область). Получил 57,43%, второе место занял кандидат от КПРФ Евгений Бессонов (17,11%). Первый заместитель руководителя фракции "Справедливая Россия", первый заместитель председателя комитета Госдумы РФ по государственному строительству и законодательству.
19 сентября 2021 г. участвовал в выборах депутатов Государственной думы РФ VIII созыва от партии "Справедливая Россия - Патриоты - За правду" (быв. "Справедливая Россия"). Баллотировался под первым номером в составе региональной группы №28 (Ростовская обл.) и по Нижнедонскому одномандатному избирательному округу №150. В округе занял второе место с результатом 19,39%, уступив депутату Госдумы от "Единой России" Антону Гетте (35,36%). По списку партии в Думу не прошел.
Был членом попечительского совета Российского научного фонда (до 2022 г.).
Имеет Почетную грамоту президента РФ (2013). Трижды отмечен благодарностью президента РФ (2007, 2009, 2016).
Заслуженный юрист России (2005).
Автор более 50 научных публикаций по вопросам государственного управления, конституционному праву и избирательному законодательству.