ТАСС-ДОСЬЕ. 27 сентября в Госдуму внесен проект закона о региональной власти, подготовленный во исполнение обновленных положений Конституции РФ. Авторы законопроекта - председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников и глава комитета Совфеда по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас. Законопроект, в частности, предполагает установить срок полномочий главы региона и законодательного органа субъекта РФ на пять лет (сейчас срок их полномочий определяется регионом, но не может превышать пяти лет) и снимает запрет для губернаторов избираться более чем на два срока подряд.
О том, как в России менялись правила проведения выборов руководителей российских регионов - в материале ТАСС.
Законодательные основы
Выборы высших должностных лиц субъектов РФ проводятся в соответствии с федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года, "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года, "О политических партиях" от 11 июля 2001 года, а также уставами (конституциями) регионов и местными законами о выборах.
История введения института выборов глав субъектов
Первые прямые выборы глав субъектов - Москвы, Ленинграда (ныне Санкт-Петербург) и Татарстана - состоялись 12 июня 1991 года. Они прошли одновременно с первыми президентскими выборами в России.
22 августа 1991 года, после провала попытки государственного переворота, организованной ГКЧП с целью не допустить подписания Союзного договора и распада СССР, президент РСФСР Борис Ельцин подписал указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Согласно документу, в областях, краях, автономных областях и округах вместо советов народных депутатов был учрежден новый институт - региональные администрации. Их главы назначались и отрешались от должности президентом России. Эта норма не распространялась на республики, где высшее должностное лицо избиралось в ходе прямых выборов или депутатами местных парламентов.
24 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял закон "О выборах главы администрации" и назначил проведение выборов руководителей ряда российских регионов на 8 декабря того же года. Однако 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов ввел мораторий на эти выборы до декабря 1992 года и закрепил за президентом право на назначение руководителей регионов. Целью моратория была заявлена стабилизация политической ситуации в стране на период проведения экономических реформ. В 1992 году запрет планировалось продлить, но советы ряда областей и краев заявили о своем несогласии с этим решением. В итоге в апреле 1993 года были проведены прямые выборы глав регионов в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях и Красноярском крае.
17 сентября 1995 года президент Борис Ельцин подписал указ "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления", которым назначил проведение прямых выборов глав администраций субъектов РФ на декабрь 1996 года. Исключение было сделано для Московской, Новгородской и Орловской областей, где выборы решено было провести в декабре 1995 года. Однако после выхода указа к главе государства поступили обращения от ряда руководителей российских регионов с просьбой разрешить проведение прямых выборов ранее 1996 года. Разрешение было получено, и с 1995 года почти все губернаторы стали избираться населением путем прямого голосования. Последним регионом, где глава администрации был назначен указом президента, стала Кемеровская область: в связи с обострением там социально-политической обстановки 1 июля 1997 года. Борис Ельцин снял с поста руководителя администрации Михаила Кислюка и назначил на его место Амана Тулеева (в октябре 1997 года в области прошли прямые выборы).
6 октября 1999 года был принят федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", который отменил право президента назначать руководителей регионов и установил единые правила проведения всенародных выборов. С этого времени главы субъектов РФ избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Исключением оставался Дагестан, главу которого (председателя Государственного совета региона) избирало Конституционное собрание республики.
Закон о принципах организации власти субъектов РФ лишал глав регионов права избираться более двух сроков подряд. Однако в 2001 году в него была внесена поправка, которая предлагала вести отсчет губернаторского срока с момента принятия закона. 9 июля 2002 года Конституционный суд России подтвердил право ряда глав субъектов РФ избираться на третий срок подряд. Отсчет пребывания в должности губернаторов стал вестись с октября 1999 года. Законодатели республик, краев и областей, где до принятия закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" пребывание на посту главы региона ограничивалось двумя сроками, получили право самостоятельно решать, как следует исчислять срок губернаторства.
Отмена прямых выборов в России
В 2004 году прямые губернаторские выборы в России были отменены. Соответствующую инициативу выдвинул президент Владимир Путин 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства с участием глав регионов, которое состоялось после теракта в г. Беслане (Северная Осетия). Глава государства заявил о необходимости укрепления вертикали власти в целях борьбы с терроризмом и предложил перейти от системы прямых выборов губернаторов к их утверждению законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.
11 декабря 2004 года Владимир Путин подписал поправки в федеральный закон об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ, которыми ввел новый порядок назначения губернаторов: главу региона по представлению президента утверждал местный законодательный орган. Глава государства также получил право отрешать губернаторов от должности "в связи с утратой доверия президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом".
В 2004 году кандидатуры на должность губернатора президенту предлагал его полномочный представитель в соответствующем федеральном округе. В 2005 году это право получили политические партии, представленные в региональных законодательных органах. С 1 июля 2009 года вносить на рассмотрение главы государства кандидатуры на пост руководителя региона (не менее трех) могли только партии, имеющие большинство мест в парламенте субъекта РФ.
Последние прямые выборы губернатора прошли в январе - феврале 2005 года (в два тура) в Ненецком автономном округе.
Возврат прямых выборов
22 декабря 2011 года в послании Федеральному собранию РФ президент Дмитрий Медведев предложил "перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов". 2 мая того же года глава государства подписал соответствующие изменения в законы об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Поправки, вернувшие прямые губернаторские выборы, вступили в силу 1 июня 2012 года. В соответствии с ними первым сроком глав регионов стал считаться тот, на который они были избраны после 1 июня 2012 года.
Первые после семилетнего перерыва прямые выборы глав регионов состоялись в единый день голосования 14 октября 2012 года в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях. С 2013 года губернаторские выборы проходят ежегодно в сентябре, в единый день голосования.
В настоящее время прямой порядок выборов руководителей субъектов РФ применяется в 75 регионах.
Непрямые выборы
В десяти субъектах Федерации проходят т.н. непрямые выборы: их глав избирают местные парламенты. Такой порядок применяется в республиках Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия, Крым, а также в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах.
Поправки в федеральное законодательство, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы процедурой избрания региональным парламентом, были приняты 2 апреля 2013 года и 3 февраля 2015 года. Глав семи республик и трех округов избирают местные законодательные органы из числа трех кандидатур, внесенных в региональный парламент президентом РФ.
Предложения по кандидатам на пост главы республики президенту направляют партии, представленные в местном парламенте и Госдуме (не более трех от каждой).
В автономных округах руководители избираются по согласованию с губернатором области, в состав которой входят эти округа (для Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО это Тюменская область, для Ненецкого АО - Архангельская). Партии, имеющие представительство в местных заксобраниях и Государственной думе, выдвигают тройки своих претендентов и вносят их губернатору соответствующей области. В свою очередь губернатор формирует список из пяти фамилий и направляет его президенту. Глава государства выбирает трех кандидатов из списка и предлагает их на рассмотрение окружного парламента.
Непрямые выборы глав регионов также проходят в сентябре, в единый день голосования. Если же они совпадают с выборами местного парламента, то избрание руководителя субъекта проводится новым созывом законодательного органа в течение 45 дней со дня его формирования.
Правила проведения выборов
В настоящее время в соответствии с избирательным законодательством глава региона избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта, или депутатами местного парламента на срок не более пяти лет и не может занимать должность более двух сроков подряд. Срок полномочий руководителя субъекта РФ исчисляется со дня его вступления в должность (инаугурации) и определяется уставом региона.
Глава субъекта, не менее одного года занимавший свой пост, может участвовать в выборах на новый срок. С этой целью с согласия президента он должен досрочно сложить свои полномочия, чтобы быть назначенным временно исполняющим обязанности губернатора - до избрания нового руководителя региона.
Кандидатом в губернаторы может стать гражданин России, достигший 30 лет, обладающий пассивным избирательным правом и не имеющий гражданства другого государства. Баллотироваться на пост главы региона могут претенденты, выдвинутые политическими партиями, а также самовыдвиженцы (если это предусмотрено законодательством региона).
Для регистрации кандидатам необходимо собрать от 5% до 10% подписей муниципальных депутатов и глав муниципальных образований (так называемый муниципальный фильтр, установленный региональным законодательством). При этом каждый депутат может поставить подпись только за одного кандидата. Самовыдвиженцам необходимо также собрать в свою поддержку от 0,5% до 2% подписей избирателей.
Избранным на должность руководителя субъекта РФ считается кандидат, получивший в свою поддержку более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из претендентов не наберет необходимого числа голосов, назначается повторное голосование (второй тур выборов). В нем участвуют два кандидата, получившие наибольшее количество голосов в первом туре. Победителя определяют простым большинством голосов. Порог явки российским избирательным законодательством не предусмотрен.
В случае, когда главу региона избирают депутаты местного законодательного органа власти, избранным считается кандидат, за которого отдали голоса большинство членов регионального парламента. Если ни один из претендентов не получит необходимого числа голосов, проводится второй тур выборов. В нем участвуют два кандидата, за которых было отдано наибольшее число голосов в первом туре. Избранным считается тот, кого поддержит большинство депутатов.