ТАСС-ДОСЬЕ. 20 февраля 2018 года президент Украины Петр Порошенко подписал закон "Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях" (о реинтеграции Донбасса). Закон вступит в силу в день его опубликования.
Редакция ТАСС-ДОСЬЕ подготовила материал о законе об реинтеграции Донбасса, а также о предпосылках принятия этого документа.
Конфликт в Донбассе и минские соглашения
После госпереворота на Украине в феврале 2014 года новые власти начали силовую операцию на юго-востоке страны, где жители Донецкой и Луганской областей отказались признавать итоги "евромайдана". Начавшиеся в апреле 2014 года столкновения армии и формирований украинских националистов с отрядами ополчения Донбасса к лету того же года переросли в полномасштабные боевые действия с использованием тяжелой бронетехники и авиации. 11 мая в Донбассе прошли референдумы, на которых "за" самоопределение региона в Донецкой области проголосовали 89,7%, в Луганской - 96,2%. 12 мая был провозглашен государственный суверенитет Донецкой и Луганской народных республик (ДНР и ЛНР). Киев итоги плебисцитов не признал.
Для урегулирования конфликта по инициативе председателя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Дидье Буркхальтера была образована контактная группа в составе представителей России, ОБСЕ и Украины.
Благодаря усилиям контактной группы в сентябре 2014 года и в феврале 2015 года был достигнут ряд договоренностей (минские соглашения) о согласовании плана мирного урегулирования и о прекращении огня. Комплекс мер по выполнению минских договоренностей предполагает незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в Донбассе, отвод тяжелых вооружений, создание зоны безопасности, обсуждение возобновления выплат пособий и пенсий жителям ДНР и ЛНР, а также конституционную реформу на Украине, результатом которой должна стать децентрализация государственного управления.
Однако до сих пор план урегулирования конфликта остается нереализованным. Украинская сторона затягивает выполнение политических пунктов минских соглашений, ссылаясь на неурегулированность вопросов безопасности.
По данным ООН, с середины апреля 2014 года в результате вооруженного противостояния на востоке Украины погибли более 10 тыс. человек (украинских военных, гражданских и членов вооруженных групп), более 20 тыс. получили ранения. За время конфликта внутренне перемещенными лицами стали почти 1,6 млн человек. Число лиц, бежавших в соседние страны, в том числе Россию, достигло более 1 млн человек.
Закон об особом статусе Донбасса 2014 года
В третьем пункте минского протокола от 5 сентября 2014 года сказано о том, что Украина должна провести реформу по децентрализации власти, в том числе приняв закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей.
16 сентября 2014 года парламент (Верховная рада) Украины принял закон об особом статусе Донбасса (подписан президентом Петром Порошенко 16 октября 2014 года, вступил в силу 18 октября 2014 года). Согласно документу, неподконтрольным Киеву территориям предоставляется "особый статус" сроком на три года (включая право "свободного пользования русским языком" и создания отрядов "народной милиции"). Власти Украины гарантировали недопущение уголовного и административного преследования и наказания лиц - участников конфликта на востоке страны. Тем же документом предусматривалось проведение выборов в местные органы самоуправления 7 декабря 2014 года.
Однако власти провозглашенных Донецкой и Луганской народных республик посчитали большинство положений этого закона "неприемлемыми". Они заявили, что принятый документ противоречит итогам прошедших референдумов о независимости ДНР и ЛНР, и назначили выборы глав республик и депутатов местных парламентов на 2 ноября 2014 года. По результатам голосования главой ДНР был избран Александр Захарченко (77,51%), а главой ЛНР - Игорь Плотницкий (63,04%). Официальный Киев итоги выборов не признал.
До 14 марта 2015 года Верховная рада должна была принять постановления с указанием территорий с особым статусом, согласно минскими соглашениям от 12 февраля 2015 года. Перечень районов Донбасса, на которые распространяется особый порядок местного самоуправления, украинский парламент одобрил лишь 17 марта 2015 года, обусловив его вступление в силу проведением там выборов по украинским законам. Также было принято постановление, которым провозглашенные ДНР и ЛНР признавались "временно оккупированными территориями". Этот статус, согласно документу, должен действовать "до момента вывода всех незаконных вооруженных формирований и военной техники, а также боевиков и наемников с территории Украины и возобновления полного контроля Украины над государственной границей".
Новые законы о статусе Донбасса
Срок действия закона об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей истекал 18 октября 2017 года. 4 октября 2017 года президент Украины Петр Порошенко внес в Верховную раду два законопроекта - "О создании необходимых условий для мирного урегулирования ситуации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" (о статусе Донбасса) и "Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях" (о реинтеграции Донбасса).
Закон "О создании необходимых условий для мирного урегулирования ситуации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" был принят Верховной радой 6 октября 2017 года, на следующий день подписан Петром Порошенко и вступил в силу 10 октября 2017 года. В документе говорится о временном (сроком на один год) введении особого порядка местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Закон юридически продлевает режим особого статуса для Донбасса, хотя в реальности он так и не начинал действовать из-за позиции Киева, отказывающегося обсуждать политические аспекты минских соглашений (децентрализация власти в стране, проведение местных выборов в неподконтрольных районах и др.). Кроме того, в документе содержится норма, согласно которой особый статус вступит в силу только после того, как с этих территорий будут выведены "все незаконные вооруженные формирования и военная техника, а также боевики и наемники". Эта оговорка фактически блокирует вступление закона в действие до момента обретения Украиной полного контроля над территорией.
Закон о реинтеграции Донбасса
В законе о реинтеграции Донбасса правовой режим отдельных неподконтрольных Киеву районов Донецкой и Луганской областей определяется как "временно оккупированная территория", а действия России названы "агрессией против Украины". Документом предусматривается создание объединенного оперативного штаба Вооруженных сил Украины для контроля над всеми силовиками и военно-гражданскими администрациями в зоне конфликта. Президенту Украины предоставляется право задействовать вооруженные силы внутри страны без согласия парламента. Кроме того, из текста после внесения поправок изъяты все упоминания о минских соглашениях.
Верховная рада приняла документ в первом чтении 6 октября 2017 года. Дальнейшее рассмотрение законопроекта неоднократно откладывалось. Депутаты вернулись к нему 16 и 17 января 2018 года. Ко второму чтению в него было внесено около 700 поправок. Большинство из них были отклонены, в том числе поправки о признании ДНР и ЛНР террористическими организациями и о разрыве дипломатических отношений с РФ. В результате депутаты приняли только восемь поправок из внесенных.
18 января 2018 года Верховная рада Украины приняла закон во втором окончательном чтении ("за" 280 голосов при 226 необходимых).