Михаил Мень после ухода с должности главы Минстроя уже как аудитор Счетной палаты полгода занимается контролем и анализом таких сфер, как образование, здравоохранение и культура. Буквально на днях добавилась наука, а это тысячи подведомственных организаций, в том числе все структуры Российской академии наук.
О том, как анализируются на эффективность нацпроекты, когда проверят Фонд кино, достроят ли новое здание Третьяковки, чего не хватает молодежной политике, как улучшить госфинансирование лечения онкобольных и когда Счетная палата придет с проверками в регионы, он рассказал ТАСС в первом интервью на новой должности.
— Михаил Александрович, когда вы пришли в Счетную палату, насколько вам сложно было перестроиться со своей сферы, со строительства, на совершенно другие темы — образование, здравоохранение, культуру?
— Я не могу сказать, что было очень сложно, ведь до того, как возглавить Минстрой, я восемь лет работал губернатором Ивановской области, до этого был заместителем мэра города Москвы и вице-губернатором Московской области…
— А до этого были заместителем председателя комитета Госдумы по культуре у Станислава Сергеевича Говорухина…
— Совершенно верно, тогда мы с ним и другими нашими коллегами как раз и создавали комитет.
Возвращаясь к работе губернатором: любой глава региона уделяет очень большое внимание социальной сфере. Конечно, за пять лет, которые я социалкой плотно не занимался, произошли некоторые изменения, и я в них постепенно погружаюсь. Но в любом случае для меня эта тема хорошо знакомая.
Помимо этого, значительная часть работы в проверках — это оценка строительства объектов. И вот тут опыт работы в Минстрое, в том числе в части ценообразования и технического регулирования строительства, очень нужен и полезен.
— Какая у вас была первая проверка в Счетной палате, с чего начали?
— Одной из первых и достаточно серьезных была проверка "Артека". Реализация этого проекта была очень непростой, я знал изначально, как ставилась эта задача, как реализовывалась.
Задача была очень сложная, потому что работы начались тогда, когда был так называемый переходный период. В это время градостроительное законодательство на территории Крыма еще только приводилось в соответствие с российским. Поэтому нам нужно было подойти достаточно индивидуально к проверке, и мне кажется, мы с этой задачей справились.
Начиная с конца 2014 года там отремонтировано и построено 35 детских, четыре вожатских корпуса, спортивные залы и бассейны — представляете, какой объем работ? Благоустроены 15 объектов общей площадью более 160 тыс. кв. м. В 2016–2017 годах на модернизацию инфраструктуры "Артека" из федерального бюджета было выделено 16,9 млрд рублей.
— Нашли недочеты? Покарали?
— Те недочеты, которые мы нашли, были исправляемые. А насчет покарали… Понимаете, задача аудиторов Счетной палаты не становиться опричниками, а все-таки быть стратегическими партнерами для правительства, для ведомств, для объектов проверки. Мы должны выполнять созидательную функцию, в первую очередь профилактировать, подсказывать, а не карать.
— А как можно помогать, когда вы проверяете уже построенные объекты? Здесь можно только найти недостатки…
— Не совсем так. Да, обычно мы заходим ближе к финалу или уже по завершении, но периодически проверяем и строящиеся объекты. Плюс не забывайте, я сказал, что проверка объектов — это значительная часть нашей деятельности, но далеко не вся.
Сегодня большая работа приходится на экспертный анализ и оценку эффективности реализации национальных проектов и госпрограмм.
Алексей Кудрин поставил нам интересную и достаточно амбициозную задачу: проанализировать, как выполнялись майские указы 2012 года и что сейчас закладывается в стратегические документы министерств и ведомств для выполнения нового майского указа президента.
— И как здесь аудиторы могут помочь министрам?
— Скажу вам как бывший министр. Зачастую из-за текучки в бытность министром большая часть дня уходила на то, чтобы решать оперативные задачи. За этой постоянной работой порой теряется горизонт.
Стратегия развития отрасли — это перспектива, о которой иногда просто нет достаточного времени спокойно поразмышлять, оценить ее реализуемость, состыковать между собой стратегические документы, сформировать инструментарий быстрого устранения возникающих факторов риска или реализации долгосрочных планов. А у аудитора есть возможность без спешки в них погрузиться, сопоставить и в итоге предоставить взгляд со стороны. В этом мы федеральным министрам реальные партнеры и помощники.
Национальный проект "Образование"
— А можно на конкретных примерах? Вот какие нестыковки вы нашли, скажем, в нацпроекте "Образование"?
— Давайте на конкретных примерах. Например, есть такой проект по поддержке семей, имеющих детей, в рамках нацпроекта "Образование".
Коллеги в министерстве ставят в качестве KPI количество отработанных обращений от родителей за помощью. Мы считаем, что эти данные никак не могут быть достаточным критерием
Здесь важен результат по итогам этих обращений. То есть надо организовать мониторинг динамики развития детей, чьи родители обратились за соответствующей помощью.
Или взять, например, повышение квалификации педагогов, они постоянно получают дополнительные знания. И тут возникает вопрос: а что дали им эти курсы? Вот здесь, на наш взгляд, министерство должно разработать критерии оценки эффективности и оценивать не сам факт посещения лекций, а результат от них.
— То есть проблема в том, что количественные критерии не всегда показывают, что растет качество жизни?
— Совершенно верно. Вот смотрите, у нас неплохая статистика по детским садам: потребность для старших групп сегодня закрыта на 99%. А как этого добивались? Порой тем, что условия ухудшались: использовались неприспособленные помещения, увеличивалось количество детей в группах и так далее. А так — показатель прекрасный: аж 99%.
А вот что касается младших ясельных групп с 2 месяцев до 3 лет, там пока удовлетворение потребностей по доступности — меньше 80%. Нужно на этом сосредоточиться, избежать ошибок прошлых лет, на такие вещи мы тоже будем обращать внимание. Я считаю, что это как раз та задача стратегического партнерства, о которой говорит глава Счетной палаты и что отражено в Стратегии развития нашего ведомства на 2018–2024 годы.
— Раньше Счетная палата заявляла, что объем финансирования нацпроекта по образованию, который заложен на трехлетку 2019–2021 годов, не соответствует паспорту нацпроекта. Вот в этом направлении у вас переговоры идут с министерством?
— Конечно. Я вам сейчас приведу конкретные примеры. Смотрите: закладываем в проект строительство школ — хорошее дело. На одно место в школе мощностью 400 мест закладывается всего 608 тысяч рублей.
Но предыдущий опыт работы мне подсказывает, что это совершенно не так. В современной школе мощностью 400 мест не может одно место столько стоить. По действующим методикам расчетов цена строительства складывается из НЦС (норматив цены строительства), оборудования, в том числе цифровизации, и составляет 971 тысячу рублей за одно место. То есть Минпросвет заведомо закладывает риски невыполнения поставленных задач.
— Вы говорили об этом министерству?
— Да, конечно. В министерстве взяли обязательство эти параметры откорректировать.
— Кстати, раз заговорили про цифровизацию…
— Да, это очень важная тема — цифровая образовательная среда. Тот же федеральный проект "Цифровая образовательная среда", который в рамках нацпроекта "Образование" мы оцениваем.
Есть прекрасная инициатива — это онлайн-программы по принципу "одного окна" для граждан, обучающихся по программам высшего образования. А для школьников такой возможности не предусмотрели
Но, совершенно объективно, раз сделали эту возможность для студентов, почему не сделать аналогичный проект для старшеклассников? Мы такое предложение нашим коллегам представим.
— Вопрос — кто будет их обучать…
— Верно. Конечно, очень важно, каких учителей мы готовим. Есть проект "Учитель будущего". В основном он направлен на обеспечение непрерывного повышения квалификации педагогических работников. В результате к концу 2024 года предусмотрено обеспечить повышение квалификации в форматах непрерывного образования только для 50% учителей. При этом независимую оценку их профессиональной квалификации предлагается проводить на добровольной основе и не более чем для 10% педагогов, что не позволит оценить их готовность к внедрению новых методов обучения и воспитания.
Кроме этого, проектом не предусмотрены мероприятия по сокращению дефицита кадров — особенно эта проблема актуальна для сельских школ, в том числе по привлечению в школы молодых педагогов. По данным Росстата, в школах работает 14% учителей в возрасте до 30 лет. Согласитесь, это очень мало. Плюс у нас отсутствует система мониторинга трудоустройства выпускников вузов.
— Я слышала, что система госзаказа на выпускников возрождается…
— Возрождается… Сейчас этот принцип работает, но точечно. А глобально он стартует с 2019 года. Тогда работодатель будет заказывать, сколько и каких специалистов ему необходимо. Депутаты Госдумы предлагали проверку начать уже сейчас, но мы решили это мероприятие отодвинуть на год — вот в 2020-м и будем проверять.
Национальный проект "Здравоохранение"
— А как ситуация обстоит с нацпроектом по здравоохранению?
— Давайте начнем с примера. Когда я работал губернатором, как раз реализовывался нацпроект модернизации здравоохранения. Мы провели масштабные ремонтные работы, закупили много современного оборудования и были удовлетворены тем, что сделали. А потом организовали опрос населения: изменилась ли ситуация в здравоохранении области. Выяснилось, что, по мнению жителей, ситуация практически не улучшилась. Это было для нас полной неожиданностью! Мы поняли, что за всей этой модернизацией на самого врача, на медицинский персонал не обратили должного внимания.
А нужно больше инвестировать в человеческий капитал. Стены мы покрасили, "железо" установили, а отношение медиков к пациенту не изменили
— А вот это как менять?
— Мы видим, что сейчас определенные инвестиции в человеческий капитал в части здравоохранения все-таки предусматриваются, и мы эти инициативы будем активно поддерживать. Здесь нужны серьезные образовательные проекты, курсы профессиональной переподготовки, в том числе повышение уровня культуры общения с пациентами. Нам кажется, в настоящее время значимость этого направления в министерстве понимают.
— Еще одна важная тема в здравоохранении — это переход на электронные полисы ОМС (пластиковые карточки с электронным чипом, который содержит информацию о застрахованном). Насколько я знаю, эта реформа уже давно буксует. Счетная палата не пыталась разобраться в причинах?
— Этот вопрос вызвал бурную дискуссию как на заседании Счетной палаты, так и в комитетах Госдумы и Совета Федерации. Во время проверки мы установили, что в 2014–2017 годах ФОМС изготовил 11,7 млн электронных полисов ОМС за 2,5 млрд рублей, однако до настоящего времени медицинское приложение, которое должно быть размещено на этом полисе и в которое должны быть внесены все данные о болезнях застрахованного лица, отсутствует.
То есть идея изначально была такая: если тебе стало плохо на улице, подъехала скорая помощь, врачи взяли у тебя этот полис, считали с него информацию прямо на месте, увидели все болезни и оказали помощь, уже опираясь на точные данные о попавшем в беду. На данный момент получается, что ФОМС предусмотрел это приложение на полисе, так называемый "второй карман", куда будут загружаться данные о застрахованном, но он пока остается пустым.
Здесь критика в первую очередь в отношении властей регионов и Минздрава. Именно Минздрав и региональные министерства и департаменты здравоохранения должны формировать такие базы данных, чтобы их можно было загружать в этот "второй карман". Мы на это обратили внимание и Минздрава, и депутатов и надеемся, что нас услышали.
— Еще один острый вопрос, который регулярно поднимается и в прессе, и на "Прямых линиях" с президентом, — это нехватка средств на лекарства для борьбы с раком.
— Здесь дело в том числе и в некорректном, на наш взгляд, распределении между регионами средств бюджета в следующем году на лекарства и проведение противоопухолевой терапии. Мы считаем его просто несправедливым. ФОМС "нарезал" финансирование в зависимости от количества застрахованных по субъектам РФ. А уровень заболеваемости в субъектах разный, количество нуждающихся в лекарствах разное, и эти факторы не были учтены.
В результате объем средств, выделяемых на лечение одного больного, от региона к региону может отличаться в десятки раз — от 52 тысяч до 607 тысяч рублей. Представляете, какая несправедливость? Я как бывший губернатор понимаю, к чему это приведет. Те, кто получает 607 тысяч на человека, не израсходуют весь лимит и пустят эти средства в бюджете ФОМС на какие-то иные, пусть и важные, но другие цели.
А те, у кого 52 тысячи рублей, — они просто на эти деньги ничем не смогут помочь заболевшим, потому что лечение онкологии — это дорогостоящая задача
Нам ФОМС возражает, что заболеваемость в среднем по регионам одинаковая, просто выявляемость плохая. Может, и так, но средства выделяются не на выявление новых больных, а на лечение уже стоящих на учете. А с проблемами выявления нужно заниматься параллельно.
— Вы проверяли в этом году расходование средств на строительство высокотехнологичного центра медицинской радиологии в Димитровграде Ульяновской области. Насколько я знаю, там были существенные задержки по срокам…
— Действительно, проблемы есть. Первые две очереди завершены. На момент проверки готовность по разным объектам третьего этапа была от 30 до 90%. Это первый в России и уникальный медицинский центр, который включает все известные в мировой практике виды ядерного лечения и диагностики. По идее, в этом центре можно будет лечить тяжелые опухоли головного и спинного мозга, глаз и зрительных нервов. Естественно, срыв сроков возведения этого центра вызывает беспокойство. Но руководитель Федерального медико-биологического агентства России Владимир Уйба нас заверил, что успеют ввести центр в эксплуатацию в срок, до конца текущего года.
— Еще два центра из существующих в течение этого года попали в центр внимания прессы из-за скандалов с ними: это НИЦ хирургии им. Вишневского и РОНЦ им. Блохина (сейчас НМИЦ). Как сейчас обстоит ситуация с их финансовой деятельностью?
— В настоящий момент проверки этих медицинских центров у нас не запланированы. Сейчас Счетная палата меняется, наша главная цель — стратегический аудит. Быть не пожарной командой, а работать с системными проблемами, вырабатывать предложения для изменения отраслей, предотвращения коррупции, новые управленческие подходы. Для оперативного реагирования есть правоохранительные органы, прокуратура…
Культура, туризм, молодежь и наука
— Были ли проверки деятельности Фонда кино со стороны Счетной палаты, какие нарушения выявлены?
— Было обращение к нам министра культуры провести проверку фонда. Мы запланировали ее на следующий год. Будем проверять, как средства Фонда кино распределялись, был ли прозрачным этот алгоритм. Поскольку были обращения по поводу того, что уж очень узок круг людей, которые выигрывают госфинансирование, проанализируем, как проводились конкурсы, какова была их доступность.
— А качество фильмов, снятых на средства Фонда кино, будете проверять? Ведь критики часто говорят о том, что на бюджетные средства снимают фильмы, которые идут вразрез даже с элементарными моральными устоями…
— Это непросто сделать — давать такую оценку фильмам, как и любому другому произведению искусства. Мы недавно как раз на эту тему дискутировали с представителями Минкульта в преддверии заседания коллегии Счетной палаты.
Например, если инвестировали государственные деньги в спектакль, а его показали зрителям всего два раза, и пришедших посмотреть было несколько десятков человек. Вот это что такое?
— Спектакль не удался…
— Не факт. Если спектакль не очень востребованный, это не означает, что он плохой. Провалиться может и хорошая постановка. Возможно, ее недопоняли или было плохое продвижение проекта. Так же и с фильмами.
Наша задача как Счетной палаты — все-таки соблюсти эту грань и не становиться цензорами в худшем смысле этого слова. Важнее сделать анализ и экспертное заключение по нормативной базе и законодательству в сфере культуры. Поскольку для этой отрасли в государственных заданиях могут фигурировать достаточно специфические задачи, то должны существовать и определенные адекватные регламентные процедуры. Случай с Кириллом Серебренниковым и "Седьмой студией" очень показательный.
Но на наш взгляд, несмотря на все эти сложности, определенные критерии оценки эффективности деятельности разрабатывать необходимо. Этот вопрос в том числе обсуждался на одной из последних коллегий Счетной палаты, где мы анализировали работу учреждений культуры, в том числе не подведомственных Министерству культуры РФ. Выяснилось, что у них нет никаких показателей оценки в отличие от прямых "подведов" Минкульта. И это создает значительные сложности с оценкой эффективности их работы.
— Из последних фильмов, которые финансировались на средства Фонда кино и вызвали много споров, не могу не спросить про фильм "Крымский мост". Будете его проверять?
— Мы будем проверять всю деятельность Фонда кино за последние три года. Разумеется, это коснется и ленты "Крымский мост", и других фильмов, в которые были инвестированы федеральные средства.
— Какие еще крупные проверки были в последние время в сфере культуры?
— У нас только что завершилось достаточно громкое контрольное мероприятие — проверка строительства нового здания Третьяковской галереи. Оно располагается за основным историческим зданием музея в Большом Толмачевском переулке. Этот недострой, стоящий в центре города уже много лет, затянули до неприличия. История старая, ей занималась прокуратура. Руководящий состав дирекции, которая вела строительство, уволили. Сейчас мы работаем уже с новым руководством.
— А когда достроят?
— Обещают достроить в 2019 году, но мы в проекте трехлетнего бюджета почему-то видим, что и на 2020 год заложены средства на строительство этого здания. Надеемся, что это будет уже последний срок окончания работ.
— В этом году Ростуризм переподчинили Министерству экономического развития. Будете проверять работу Ростуризма? Обращалось ли к вам с такой просьбой Минэкономразвития?
— У нас есть поручение Алексея Леонидовича по результатам обращения Максима Орешкина к председателю правительства провести комплексную проверку Ростуризма, в том числе целевой программы по развитию внутреннего и въездного туризма — она как раз заканчивается в этом году — и реализации программы "Электронная путевка". Мы уже в первом квартале будущего года начнем эту проверку.
— Интересно ваше мнение: а станет ли эффективнее работа Ростуризма после его переподчинения Минэкономразвития? До этого Ростуризм был под Минкультуры, еще раньше под Минспорта — получается, что это самое "мигрирующее" ведомство…
— В том, что туризм вышел из-под Министерства культуры и теперь находится в зоне ответственности Министерства экономического развития, есть определенная логика: все-таки туризм базируется не только на культурных достопримечательностях, но и на спортивной, экологической инфраструктуре, а также на инфраструктуре гостеприимства. Но мое мнение, подчеркну личное, не как аудитора Счетной палаты, а именно неофициальное, что в нашей стране необходимо создавать Министерство туризма. С учетом задачи по развитию внутреннего туризма, формирования стратегических документов развития этого направления — это крайне важный вопрос.
— Буквально на днях принято решение о включении в курируемое вами направление деятельности сферы науки. На чем планируете сосредоточиться в этой работе?
— Президентом страны поставлена государственная задача по расширению практики участия частного капитала в долгосрочных фундаментальных научных исследованиях. Как раз на проведение анализа по выяснению доли бизнеса в инвестициях в науку и деятельности по развитию данного процесса и будет направлена наша работа. Также наши контрольные и экспертно-аналитические мероприятия будут сосредоточены на проверке эффективности использования федерального имущества, прежде всего земельных активов, научными учреждениями.
— Вы отец шестерых детей. Уверена, что вас не может не волновать наша молодежная политика…
— Конечно, волнует — и как отца, и с точки зрения аудитора, который отвечает за контроль над молодежными программами. На мой взгляд, у нас очень мало внимания уделяется подрастающему поколению, профилактике возникновения у них серьезных проблем.
Возьмите, например, историю с АУЕ. Уже много лет говорят про это неформальное объединение банд несовершеннолетних, куда втягивается все больше детей и подростков, но я не видел ни одного упоминания этой проблемы и путей ее решения ни в одном стратегическом документе.
— А что вы думаете про историю с директором департамента молодежной политики Свердловской области Ольгой Глацких (ранее на YouTube был опубликован сюжет о встрече Глацких с молодежью Кировграда, на которой чиновница говорит, что государство молодым людям "в принципе ничего не должно, а должны родители", поскольку оно "не просило родителей рожать" — прим. ТАСС). Появилась информация, что департамент в 2018 году получил 131 млн рублей для проектов по поддержке талантливой молодежи, но средства израсходовал неэффективно. Будете тут проводить проверку?
— Речь идет о средствах регионального бюджета, соответственно, проверку должна провести Контрольно-счетная палата Свердловской области.
— То есть вы не уверены, проведет или нет?
— Контрольно-счетные органы (КСО) в регионах в самостоятельном плавании и Счетной палате не подчиняются. Их функционирование определяется региональными законами. Они независимы и от исполнительной власти.
— Как вы видите дальнейшее взаимодействие Счетной палаты с КСО?
— Это направление деятельности Счетной палаты является приоритетным. Особенно в контексте перехода к внедрению стратегического аудита и к проведению комплексных проверок. Здесь без тесного взаимодействия с регионами не обойтись. Сейчас мы активно развиваем сотрудничество с КСО, даем им методологию, рекомендации. Они участвуют в коллегиях Счетной палаты, совместно мы рассматриваем результаты контрольных мероприятий, но основная работа еще впереди. Предстоит много сделать в совершенствовании общей, единой методологии, формировании единого информационного пространства и, конечно, в вопросах нормативно-правового характера.
— И заключительный вопрос про полномочия Счетной палаты в регионах. И июне в СМИ появилась информация, что готов проект поправок, согласно которому Счетная палата получит полномочия по проверке эффективности расходования региональных средств бюджетов, а также сможет проверять, как эти средства расходуют муниципалитеты.
— Действительно, в настоящее время Государственной думой в первом чтении принят законопроект, предусматривающий ряд корректировок законодательства в сфере финансового контроля, в том числе в части расширения перечня объектов контроля Счетной палаты. В соответствии с поправками правительства к этому проекту закона, Счетная палата сможет контролировать использование федеральных средств вплоть до конечного получателя, в том числе муниципалитета. Эти поправки должны быть внесены в Думу в самое ближайшее время, и мы надеемся, что до конца года законопроект будет окончательно принят.
Беседовала Лана Самарина