Текущий год поставил перед Счетной палатой новые вызовы: ведомство не только ускорило внедрение новых технологий, но и совершило настоящий прорыв в цифровизации аудита. О новых продуктах высшего органа государственного аудита, о планах в области аудита международных организаций, о необходимости защищать цифровые данные гражданина, а также о проблемах госуправления в интервью ТАСС в актуальном для нынешнего времени дистанционном формате рассказал глава Счетной палаты Алексей Кудрин.
— Алексей Леонидович, уже два года вы возглавляете Счетную палату. За это время ведомство прошло достаточно большой путь и превратилось из просто контролера в партнера государства, который не только указывает на проблемы, но и предлагает или имеет представление о том, как эти проблемы решать. Как вы сами оцениваете проделанную работу? Вы еще в начале пути или уже можно подвести первые итоги?
— Начну с последней части вашего вопроса. Наша стратегия развития рассчитана на шесть лет. Так что мы еще в первой половине пути, даже первой трети.
Одно из направлений — это дополнить традиционную функцию финансового контроля функцией стратегического аудита с выявлением значимых и системных проблем развития страны, а затем — предложить подходы к их решению.
Сейчас мы уже делаем пофакторный анализ проблемных областей, выявляем серьезные недостатки в стратегическом планировании. Но сформулировать новую политику и требования к ней — это более сложная вещь. Мы разрабатываем новые подходы и методы, которые бы позволили нам вырабатывать механизмы решения системных проблем. Необходимо разрабатывать такие шаги и меры политики, которые были бы адекватны, правильны, тщательно проработаны и обоснованы. Вообще это делают во всем мире, и мы стараемся научиться лучшим практикам в этом, перенимаем передовой зарубежный опыт.
Помимо традиционных предписаний и представлений Счетной палаты мы на основании проверок формулируем рекомендации объектам нашего аудита. Теперь будем делать на этом дополнительный упор, выделим так называемые приоритетные рекомендации, ключевые, на наш взгляд, для развития страны. В течение года мы запустим новый продукт Счетной палаты — базу данных наших рекомендаций. Будем отслеживать их внедрение.
— Будут ли федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) и госкомпании обязаны выполнять эти рекомендации и отчитываться об их исполнении? Перед кем? Перед Счетной палатой?
— Обязательными к исполнению являются предписания и представления Счетной палаты. Они указывают на уже совершенные ошибки и нарушения, которые объекты, естественно, обязаны исправить. Рекомендации не будут носить обязательный характер, мы не должны подменять органы исполнительной власти. Рекомендации в первую очередь будут направлены на то, чтобы исключить саму возможность нарушений и непосредственно причины возникновения проблем. ФОИВы и госкорпорации должны быть заинтересованы в получении подобных рекомендаций от нас, ведь это выгодно для них. Как-то забывается, что вся суть аудита — это помочь найти и устранить проблемные точки.
Думаю, что это станет серьезным толчком к совершенствованию госуправления.
Мы уже сейчас даем в год несколько сотен рекомендаций, по некоторым из них работа ФОИВами ведется очень активно, по другим — нет. Конечно, тут и на нас лежит ответственность хорошо обосновывать, "защищать" наши рекомендации. Уверен, что следование рекомендациям Счетной палаты поможет органам власти экономить миллиарды бюджетных средств.
— В этом году планируете запуск?
— Скажу аккуратно — в течение года. Это большая сложная задача, к которой только приступаем, мы еще в начале пути, хоть и проделана значительная подготовительная работа. В сущности, это продолжение нашей работы по организации стратегического аудита. Мы в ходе самоизоляции подготовили новый стандарт стратегического аудита, он сейчас находится на обсуждении аудиторов. Это вообще-то новое слово, очень продвинутый для сферы госаудита документ.
После принятия, в течение следующего полугодия-года, мы апробируем его, посмотрим, как работает, насколько глубже нам удается выявлять проблемы. А уже в полную силу, я думаю, он заработает в 2021–2022 годах. Аудит вообще сфера не очень быстрая, от планирования одной проверки до ее завершения проходит несколько месяцев, иногда — год-полтора.
Что еще нового? В телеграфном режиме набросаю только некоторые произошедшие нововведения. Мы открыли ряд новых департаментов, нацеленных на решение задач в самых важных для нас областях. Например, с прошлого года работает департамент исследований и методологии, ориентированный на совершенствование практик стратегического аудита и внедрение передовых исследовательских практик в нашу работу. Создали отдельный департамент аудита здравоохранения. Планировали сделать это еще в прошлом году и как раз в феврале, накануне пандемии, приняли такое решение. Будем уделять особое внимание проблемам здравоохранения, примерно на 30% у нас будет больше проверок и экспертных мероприятий в этой сфере. Открыли новый департамент финансового аудита. Будем больше уделять внимание стандартам "обычного" аудита и контроля.
Ведем большую работу по улучшению качества наших отчетов и выводов, над этим целая группа работает. Теперь каждый отчет получает оценки трех внутренних экспертов, которые затем обсуждаются, чтобы усовершенствовать отчет и не повторять плохие практики.
Провели большой анализ и будем переходить от выявления просто нарушений к значимым и системным нарушениям, такой подход применяется во всем мире. Наша задача — не выявлять каждые сто рублей из-за неправильного бухгалтерского учета, этим должны заниматься внутренние службы. Ежегодно Счетная палата фиксирует сотни миллиардов таких нарушений, и это важная задача. Но есть и еще более важная: выявлять действительно существенные нарушения, которые вызывают существенные искажения, где есть злоупотребления, а не ошибки в госучете. Мы будем концентрироваться на таких существенных нарушениях. Это повысит эффективность госаудита.
В департаменте финансового аудита у нас создан новый отдел по проверке международных организаций. Мы за последние два года приобрели новую компетенцию — проведение международного аудита. У нас отобрана команда, в которой владеют иностранными языками, обладают международными методами анализа. В мире на аудит международных организаций проходят десятки тендеров — будем смело в них участвовать. В ноябре прошлого года мы уже победили в одном, уже спланирована проверка специализированного учреждения ООН ЮНИДО. Это новая компетенция Счетной палаты, соответствующая стандартам международного уровня. И мы хотим, чтобы одновременно эта работа обогащала нас, чтобы наработанные компетенции потом приходили в палату и помогали в нашей "внутренней", внутрироссийской работе. В ходе подготовки Китай, Чили, Филиппины, которые проводили ранее аудит международных организаций, делились с нами опытом, проводили для нас мастер-классы.
— То есть теоретически Счетная палата может проводить аудит таких организаций, как ВОЗ и ВТО?
— Да, абсолютно верно. Мы планируем выходить на эти тендеры. Уверен в профессионализме нашей команды, ее подготовку осуществляла компания PwC, на обучении разбирали кейсы, методы, подходы.
— Есть ли уже значимые итоги в области цифровизации и повышения прозрачности госуправления — эти задачи Счетная палата ставила в ряд важнейших?
— В плане цифровизации можно смело сказать, что у нас произошел серьезный прорыв. Мы его планировали с конца 2018 года, когда был создан департамент цифровой трансформации, подготовлена концепция цифровизации палаты, проведены первые пилотные проекты. Но так получилось, что карантин заставил нас ускориться. Благодаря плановой работе прошлого года мы достаточно спокойно, без потерь перешли на удаленный режим работы практически всем инспекторским составом. Кстати, хороший кейс о сотрудничестве в сфере госуправления: мы обратились к министерствам за расширенным доступом к их базам данных, финансовой отчетности. В кратчайшие сроки удалось значительно усилить дистанционную работу с 27 внешними организациями, подключившись дополнительно к еще 60 автоматизированным информационным системам, используемым в них.
В прошлом году провели первый хакатон Счетной палаты, ищем интересные решения от разработчиков. Сейчас готовимся к новому хакатону.
Создано несколько уникальных ресурсов. Прежде всего назову портал "Госрасходы", который помогает пользователю работать с анализом государственных расходов, прежде всего госконтрактов и субсидий. Около 40 млн госконтрактов — это внушительная база для анализа. Каждый желающий может найти конкретных поставщиков, проанализировать получателей госсубсидии. Это очень удобный и полезный инструмент.
Запустили Панель по реализации национальных проектов, где можно в реальном времени следить за достижением национальных целей, и информационную панель по незавершенному строительству. Такие информационные панели — это практика, которую мы будем продолжать и совершенствовать. Для этого нужно больше государственных данных в хорошем качестве.
— К вопросу о цифровизации и прозрачности. Большой резонанс во время карантина получило внедрение системы цифровых пропусков для передвижения граждан и социального мониторинга, которые были внедрены в Москве и некоторых регионах. По вашему мнению, не дискредитирует ли этот механизм саму идею цифровизации? Ведь цифровизация должна упрощать жизнь общества, а не усложнять ее. Как соблюсти баланс между сохранностью и тайной личных данных и открытостью, прозрачностью? Вообще, на ваш взгляд, этот эксперимент можно назвать удачным?
— Если бы не было цифровизации, ограничения при пандемии все равно бы были, и даже более серьезные. То есть тут не вина цифровизации. Безусловно, присутствует беспокойство, что "большой брат" будет все о нас знать. Это реальная проблема государственного управления и прав человека. Поэтому я думаю, что будут идти два процесса параллельно: с одной стороны, будет усиливаться цифровизация и знание государства о том, чем занимается гражданин. Это, видимо, веление времени: например, известно, что мы покупаем, все наши чеки теперь видят в Федеральной налоговой службе. Это, конечно, позволит больше анализировать расходы и доходы граждан, более полно выплачивать налог.
С другой стороны, мы должны строго провести линию, когда и в каких целях это может использоваться. В демократических странах есть или создаются специальные институты, которые не позволяют использовать эти данные в ущерб гражданину. Это не просто так срабатывает, этого надо добиваться.
Еще есть проблема кибербезопасности. Нужны очень качественные системы защиты, чтобы эти персональные данные не стали всеобщим достоянием. Сказать, что не будем развивать информационные системы и остановим цифровизацию, потому что есть опасность утечки персональных данных, — так уже не сработает.
Нам нужно развивать новые модели и системы и одновременно решать проблемы их безопасности. Это очень сложная проблема. Если мы остановимся, мы имеем риск оторваться от прогресса, занизить производительность труда в целом ряде сфер, где эти данные нужны. А с другой стороны, риски утечки персональных данных, подробностей о личной жизни увеличиваются. Здесь придется находить технические решения, которые будут решать эти проблемы. Но, думаю, этому будет посвящено очень много работы и пройдут не одни политические дебаты.
— Два года назад, когда вы возглавили Счетную палату, вы озвучивали амбициозные задачи, которые касались повышения прозрачности госуправления, внедрения KPI для каждого министра, для каждого министерства. Но тогда таких серьезных проблем перед страной, как сегодня, не стояло. В связи с последними событиями, в связи с пандемией, которая фактически поместила страну в новую реальность, будете ли вы пересматривать ваши цели, корректировать их?
— Своей миссией мы определили — совершенствование государственного управления как условие устойчивого развития нашего общества и достойной жизни человека и информирование о реальных тенденциях и рисках развития нашей страны. И в этом смысле, конечно, приоритетом нашей работы за последний год был мониторинг исполнения национальных целей и национальных проектов. Мы провели анализ национальных целей, декомпозировали их, чтобы ответить на вопрос: а как их можно было бы добиваться и соответствуют ли им действия правительства. На Совете по стратегическому развитию в декабре я прямо сказал президенту, что национальные цели не имеют реальных планов, а правительство не сконцентрировано на их выполнении. Нацпроекты вообще оторваны от наццелей, живут своей жизнью, не являются проблемными и будут решать скорее частные, локальные задачи. Президент дал поручение по итогам Совета по стратегическому развитию, где он потребовал провести сопряжение наццелей и нацпроектов. Это первое.
В ближайшее время мы опубликуем наш доклад по анализу национальных целей по снижению бедности в два раза к 2024 году и по реальному росту доходов и пенсий. Мы проанализировали все меры правительства в этом направлении, это глубокий анализ — там около двух тысяч разнообразных мероприятий, которые имеют отношение к этой проблеме. Мы выявили, что реально делается, что — нет. Что имеет доказанный эффект, действительно поможет бедным. В общем, это готовый пример того, как надо разбирать политику в той или иной сфере. Этот подход мы применим выборочно и к анализу других целей.
Это, в общем, очень сложная, серьезная задача. Мне кажется, она совпадает по времени с задачами, которые себе ставит правительство. Поэтому, может, будем друг другу помогать или обмениваться информацией, чтобы войти в следующий бюджетный цикл с более уверенными и продуманными мерами по достижению этих целей. Тем более что бедность стала еще более актуальной, у нас в этом году реальные доходы снизятся, то есть бедных станет больше, а не меньше. Значит, эта задача на оставшиеся три года, до 2024 года, станет еще более сложной.
— То есть вы предложите правительству методы и инструменты, при помощи которых можно было бы решить, в частности, проблему бедности и падения реальных доходов?
— Да, мы выскажем по этому поводу свое собственное мнение. Здесь особенно важны методы и инструменты, которые позволяют в принципе делать выводы о том, являются ли данные наборы мер достаточными для достижения целей. В отсутствие их нельзя принимать обоснованные решения и делать какие-либо корректировки.
По поводу госуправления — есть известное наше исследование начала этого года, где мы показали, что в планах работы министерств и ведомств нет 45% показателей, которые перед этими министерствами ставятся по нацпроектам, и 75% показателей по госпрограммам, за которые они тоже отвечают.
Должен сказать, нас сильно удивило, что все документы стратегического планирования настолько не стыкуются и не соответствуют друг другу. То есть министерство ставит себе годовой план работы, по сути, не концентрируясь в должной степени на выполнении нацпроектов и госпрограмм, для нас это было крайне удивительно. Эти данные представлены, они отправлены президенту и премьеру, опубликованы. Мы также опубликовали доклад об открытости государственных информационных систем (ГИС). Потому что это вообще-то основа для получения данных для управленческих решений. Мы выявили большую некачественность этих баз данных, большую неактуальность. Но самое главное — что они не открыты. Анализ ГИСов показал, что только 16% соответствует требованиям, это очень плохой показатель.
— Какие проблемы в госуправлении выявил нынешний кризис?
— Мы в сфере государственного управления продолжаем работать. Этот кризис показал, что система государственного управления неуклюжа и неэффективна. Не все решения, которые приняты, доводятся до исполнения. Часто это слишком бюрократические процедуры: люди не могут зарегистрироваться как безработные, не могут получить пособие на ребенка, малые предприятия не имеют доступа к помощи, потому что они не соответствуют ОКВЭД (общероссийский классификатор видов экономической деятельности), который используется для определения той сферы деятельности, где предприятие работает. Никогда на это никто не обращал внимания, никто к этим ОКВЭДам серьезно не относился — и вдруг по ним стали предоставлять помощь. Понятно, что громадное количество предприятий выпало из получения этой помощи. И изменение этой ситуации, совершенствование системы идет очень медленно, недостаточными темпами. Многие предприятия просто не получили поддержку. Поэтому это как раз качество принимаемых управленческих решений и доведение их до исполнения. Я знаю, что правительство сейчас принимает решения по упрощению процедур, чтобы можно было дистанционно сдавать документы, но мы пришли к моменту, когда все это должно было на порядок лучше работать.
Нынешнее правительство имеет сильные компетенции в сфере цифровизации системы управления, тут стоит пожелать им удачи. Но это, во-первых, большой путь, во-вторых, это требует не просто цифровизация, как многие считают, а пересмотр списка госфункций, их разрешительного и контрольного характера и порядка — это все требует пересмотра. То, что мы называем регуляторная гильотина, — это только часть той работы, которую требуется провести.
В моем понимании, регуляторная гильотина — не просто отмена старых инструкций или их переписываний в новых форматах. Я считаю, что гильотина должна иметь свой KPI: в два раза сократить количество регуляторных решений или полномочий министерств и ведомств. Это означает, что мы должны по многим направлениям перейти на уведомительный анализ и на мониторинг через базы данных, то есть без всякой отчетности, разрешительных процедур и контрольных органов анализировать, что происходит.
В этом смысле цифровизация даст хороший шанс, но это в том числе и пересмотр полномочий министерств и ведомств в этой сфере, чтобы они не мешали, а работали только там, где реальные проблемы. Любое предприятие, на которое выходит контрольная проверка, в эти дни существенно теряет производительность. А если там еще нашли нарушения, пока по ним найдут решение, работа может даже остановиться. Поэтому нам нужно уйти от такого прямого воздействия контрольных органов, перейти к мониторингу через базы данных этих предприятий.
Беседовала Елена Кудрявцева