Глава комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников, занимающий также пост сопредседателя рабочей группы по подготовке поправок к Конституции РФ, в интервью ТАСС рассказал, как шла работа над изменениями в основной закон страны, что еще предстоит сделать, как будет работать Госсовет и чем плох проект нового Кодекса об административных правонарушениях.
— Павел Владимирович, добрый день! Завершилась работа над поправками в Конституцию РФ, они одобрены на общероссийском голосовании и вступили в силу. Давайте немного оглянемся назад. Тема возможного внесения изменений в конституцию начала подниматься еще в прошлом году, а в послании Федеральному собранию в январе этого года глава государства предложил целый комплекс изменений. Насколько неожиданными были эти инициативы? Были ли у вас какие-то опасения, сомнения?
— Могу сказать, что обсуждение изменений в конституцию витало в воздухе. Мне никто официально ничего не сообщал, но, конечно, было где-то в ноябре-декабре уже такое внутреннее ощущение, что, видимо, надо готовиться к работе над ними.
Когда была создана рабочая группа по внесению изменений в конституцию, мы, сопредседатели, собрались в тот же день, начали работу.
Лично я всегда за стабильные правовые основы. Я неоднократно говорил, что наше огромное достижение — вторая глава [Конституции РФ], та, которая посвящена правам и свободам человека и гражданина. Это достижение, которым нам можно гордиться, это очень большое завоевание. Я очень рад, что, когда было принято решение по внесению изменений в основной закон, мы смогли не трогать вторую главу. И не только по процедурным соображениям это было невозможно, но и с точки зрения содержательной. Ведь если что-то одно тронуть, тогда пошли бы дискуссии. Допустим, о смертной казни. Они нужны нам сейчас? Не нужны. Понятно, для меня было бы хорошо написать, что смертной казни у нас нет и не может быть. Но мы бы тогда ушли в другую сторону совсем.
— Рабочая группа объединила очень много разноплановых людей, далеко не все из них обладали юридическим образованием. Вас это не смущало?
— Один из вариантов был — собрать специалистов по конституционному праву. Но конституционное право и конституция — это основа для всего законодательства, гражданского и административного, судебного и так далее. В составе группы есть специалисты по конституционному праву, есть юристы, которые занимаются другими отраслями права, это хорошо.
Однако в группе удалось собрать представителей интересов всего общества, как мне кажется. В ней был представлен региональный срез, профессиональный — лидеры общественного мнения в юриспруденции, медицине, среди творческой интеллигенции, в науке и так далее. Да, рабочая группа была разноплановая, иногда казалось, что мы говорили на разных языках. Затем мы создали профильные подгруппы, на подгруппах более или менее мы говорили на одном языке, а в кулуарах, между собой у нас были дискуссии разные, в том числе на повышенных тонах.
— Копья ломались, да?
— Да, особенно вначале. Но тактика была такая: мы обговаривали тему, потом передавали ее в подгруппу, подгруппа эту тему продолжала и выдавала какой-то текст, текст обсуждался и затем принимался или не принимался.
Я считаю, это очень удачная форма.
Я видел, как отнеслись сначала к этой форме ваши коллеги: критиковали, говорили, что состав у группы разношерстный. Однако уверен, что наша тактика оправдала себя, несмотря на первоначальную критику. Да, все работают по-разному. Кто-то лучше, кто-то хуже, один может что-то единожды выкрикнуть, другой может и слова не сказать, но написать текст целой статьи. Главное, что в совокупности все сложилось
— Рабочая группа продолжает свою деятельность. Как она теперь будет функционировать?
— Президент предложил нам заниматься мониторингом введения изменений в конституцию в действие, чтобы мы участвовали в подготовке актов, вытекающих из конституции. Мы, сопредседатели, предложили перечень из 100 законов, которые теперь должны быть приняты.
Но кроме этого будут законы вне этого перечня, которые тоже так или иначе вытекают из поправок. И конечно, нам надо посмотреть за уставами и конституциями субъектов РФ.
Можем ли мы все эти акты написать? Конечно, нет. Мы должны то, что у нас наработано, выдать, а основную часть актов будем смотреть в качестве экспертов, делать заключения, в том числе на акты субъектов Федерации.
— Я правильно понимаю, что субъектам Федерации придется приводить свои конституции в соответствие с обновленной Конституцией РФ?
— Да. И я бы посоветовал, чтобы они тоже создавали рабочие группы, смотрели, чтобы в них были и специалисты в области права, и общественность. И я призываю, чтобы регионы очень тщательно этим занимались, гонка здесь неуместна.
— Но ведь многие из норм, которые были закреплены в конституции, уже есть в отраслевом законодательстве. Зачем было прописывать их и в основном законе? Их теперь отменить крайне сложно, если вообще не невозможно, так?
— В вашем вопросе есть и ответ, потому что эти нормы действовали, они показали свою необходимость, с одной стороны. С другой стороны, были нормы — например, в части индексации пенсий, — которые были в законах, но их можно было обойти другими законами, а теперь это константа.
— Госдума теперь будет утверждать премьер-министра, а также вице-премьеров, министров. Но заложен механизм, согласно которому в случае трехкратного отклонения более трети кандидатур президент получает право распустить Думу. Нет ли здесь элемента давления на парламент?
— Давайте обратимся к истории. Кандидатуру Виктора Степановича Черномырдина на должность премьера вносили в Госдуму два раза, а потом стали разбирать ситуацию, нужно это в третий раз или нет, кто бы от этого выиграл. Выиграли бы совершенно точно не президент и не премьер. Тогда Ельцину хватило мудрости представить кандидатуру Евгения Максимовича Примакова, это серьезно разрядило кризис, взаимоотношение с парламентом стало совершенно другим, нормализовали ситуацию в обществе.
Поправка в конституцию убирает возможность такого потенциального кризиса.
Когда мы готовили конституцию 1993 года, мы эти вещи не могли себе представить, у нас вообще не было опыта. Все эти моменты с Конституционным судом, утверждением министров, назначением генерального прокурора — это не теоретические вещи, мы их все учли на основе нашего опыта, в том числе моего.
Есть люди, которые скажут, что и сейчас все нормально. Да, сейчас нормально, а что будет через два-три года? Зачем нам закладывать совершенно рукотворные истории, которые могут взорваться?
— Иными словами, мы оставляем поле для конструктивной политической работы, но убираем возможный кризис власти?
— Да.
— В конституции впервые прописан такой орган, как Госсовет. Как идет работа над соответствующим законопроектом? Есть понимание того, по каким принципам этот орган будет формироваться, кто туда войдет?
— У нас есть представление, но текста нет пока. Есть наработки, что Госсовет будет включать в себя в том числе губернаторов, представителей правительства, может быть, представителей администрации президента. У нас есть понимание, что Госсовет будет обеспечивать функционирование единой системы публичной власти. В тексте конституции сказано, что Госсовет формируется "в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития".
И конечно, нам нужно сделать так, чтобы не было пересечений ни с Советом Федерации, ни с правительством.
Президент формирует Госсовет, это компетенция гаранта конституции. Здесь возможны разные ситуации, но это будет президентская структура.
— Но Госсовет не сможет ограничивать, скажем, работу парламента?
— Я думаю, работу надо выстраивать так, чтобы Госсовет мог быть генератором идей, чтобы они рассматривали конкретные вопросы. Сейчас это есть, и мы знаем, что при принятии решений Госсоветом президент дает поручения…
— ...которые обязательны для исполнения.
— Да, абсолютно обязательны, все их выполняют, и все ветви власти на это ориентируются. Это будет новый конституционный орган. С новым статусом.
— Ряд поправок касался международной деятельности. Много внимания привлекла поправка в 70-ю статью касательно примата национального права…
— Не совсем так. Есть путаница: у нас приоритет конституции над нормами международного права, а не приоритет нашего права над международным, это разные вещи. У нас в случае возникновения каких-либо дискуссий и споров будет отдаваться приоритет конституции.
Что такое для нас акты международного права? Это акты, конвенции, договоры, к которым мы присоединились с помощью ратификаций. Мы их ратифицировали — соответственно, это наша правовая система. И международный договор, который мы ратифицировали, выше наших федеральных законов, мы приводим в соответствие с конкретными договорами, с конвенциями, со статутами и наше законодательство
— Не успели принять эти поправки в конституцию, как стали раздаваться предложения о новых изменениях. В принципе как часто может, на ваш взгляд, меняться основной закон? Можете спрогнозировать, когда мы подойдем снова к необходимости менять конституцию?
— Мы выдержали 26 лет с конституцией 1993 года, были только небольшие поправки. Но хотелось бы верить, что несколько десятилетий [новая редакция] проживет.
— Владимир Вольфович Жириновский дает 10 лет…
— Я не буду соревноваться, повышать ставки. Но хорошо было бы, если бы мы ее еще 20 лет не трогали. Еще лучше, если бы лет 30–40. Это, конечно, не Гражданский кодекс, по которому несколько поколений должны жить, но мне кажется, конституция вполне может и 50–100 лет действовать. Посмотрим.
— Почему за все время действия конституции 1993 года не было принято закона о Конституционном собрании?
— У нас были поправки на этот счет, но они носили политизированный характер, скорее такой пиар-ход. Будет проект — будем смотреть.
Мне кажется, с точки зрения процедуры сейчас была избрана хорошая методика: обе палаты Федерального собрания рассмотрели поправки, регионы. Здорово, что рассмотрел Конституционный суд, а затем было голосование.
Планка взята высокая, при этом не стали трогать первую, вторую главы и преамбулу, я был категорически против этого.
— Действительно, общероссийское голосование стало уникальным примером в том числе потому, что проходило фактически неделю. Сейчас обсуждается применение многодневного голосования и на выборах. Как вы к этому относитесь?
— Голосование в течение семи дней было связано с пандемией. На мой взгляд, в целом семь дней не нужно, но дня три, думаю, вполне можно. Вы помните, раньше для досрочного голосования нужно было доказать, что ты куда-то уезжаешь. Это немного унизительно, и мы часто этих людей как избирателей теряли.
Голосовать дня два-три можно, но это мои рассуждения. Когда обсуждаем с коллегами из регионов, они допускают, что вполне можно было бы делать днями для голосования воскресенье, пятницу и понедельник.
Но решения у нас никакого нет.
— А каково ваше отношение к дискуссии об отмене дня тишины на выборах?
— Насчет дня тишины — я не знаю. Слышал об этом, не могу ничего сказать. Совершенно точно надо вводить дистанционное голосование, эту практику нужно продолжать. У гражданина должен быть выбор: либо традиционно проголосовать, либо через ДЭГ (дистанционное электронное голосование), он должен сам выбрать. Думаю, что много молодых людей с удовольствием этим воспользуются.
Я не знаю насчет выборов уже в сентябре, но надо, чтобы в ближайшее время основная часть регионов внедрила эту возможность.
— Резюмируя разговор о работе над поправками в конституцию. На ваш взгляд, стоит ли 1 июля сделать памятной датой или выходным днем?
— Для нас это памятная дата, для рабочей группы, для меня лично, как для человека, который в 1993 году в Минюсте работал, а до этого с Верховным Советом.
Нужно ли делать ее таковой для всей страны? Не думаю.
— Минюст разработал проект нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП). Чем концептуально он будет отличаться от действующего? Каковы перспективы этого документа и сроки работы над ним?
— КоАП должен отличаться четкостью, внятностью, он должен защищать граждан, а не тех, кто выписывает протоколы. Это самое главное.
Можно ли сказать, что проект, который был презентован, этому отвечает? Конечно же, нет. С точки зрения русского языка он проработан ужасно, с точки зрения текста и увеличения санкций он их увеличивает. Он непонятен, а следовательно, дает возможности для злоупотреблений. Конечно, в таком виде он не может быть принят.
В 2016 году у нас был проект, который мы отправили на экспертизу во все ведущие юридические организации, нам все прислали отрицательный отзыв. Мы его отклонили, а так бы он уже действовал. Но новый проект почему-то текстуально смахивает на тот текст. Конечно, в таком виде мы его не можем поддержать.
Посмотрите: главы нового КоАП готовились теми самыми организациями или под руководством тех органов, которые будут накладывать эти штрафы. Это ненормально.
В принципе, КоАП, Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы по большому счету нужно делать вместе, потому что у нас сейчас появились нормы, связанные с преюдицией. УК и КоАП оба плохие, а процессуальные нормы отдельно жить не могут.
Кто эту махину может сдвинуть и зачем нам этот кирпич менять, ставить другой, из другого раствора на другой цемент? Это совершенно не нужно.
— Я вас правильно понял, что вы не рассчитываете на появление новой версии КоАП в ближайшее время?
— Я считаю, что в таком виде текст поддерживать нельзя. Я категорично в первый раз это говорю. Но все, кто готовит этот документ, знают мою позицию.
КоАП у нас ужасный, но делать из него еще более страшную вещь неправильно.
— А в правительстве вообще готовы к реформированию перечисленных кодексов?
— Пока, я думаю, нет. Никто не готов. Я не вижу силы, которая способна это сделать. На это понадобится много лет.
— Регулярно, едва ли не в преддверии каждого государственного юбилея, возникает тема амнистии. Как вы считаете, не стоит ли этот инструмент использовать чаще?
— Я всегда за амнистию. И у нас было много крупных амнистий, одна из них коснулась почти 850 тысяч человек, это было в 2000 году. До этого в 1999 году провели амнистию в период, когда передавали тюрьмы из ведения МВД Минюсту. Но тогда была амнистия, поскольку было довольно много осужденных еще по УК РСФСР, кроме того, нормативная база была еще советская, было более миллиона сидельцев.
Конечно, сейчас много заключенных, 600 тысяч — это немало, но мы существенно разгрузили тюрьмы по сравнению с тем, что было 20 лет назад. Я за амнистию, но считаю, что правильнее и честнее нормы наши делать такими, чтобы по любому поводу не отправлять людей в тюрьмы. И мы это делаем. Плюс, как вы помните, мы ввели правила о перерасчете сроков нахождения в СИЗО и на зоне, этот перерасчет круче амнистии, это правда. А если мы по одним и тем же статьям каждый год будем делать амнистии, то и с точки зрения судебной системы, и с точки зрения граждан будет казаться, что все равно попадешь под амнистию
Правильнее было бы продолжать либерализацию уголовных статей. По экономическим составам, мне кажется, больше надо использовать наказание рублем, чтобы было возмещение ущерба, кратное его сумме. При этом амнистии периодически надо использовать. Это важная вещь, но она не должна превращаться во что-то проходное.
— Не про уголовную, но тоже амнистию. СПЧ недавно предложил амнистировать нарушителей режима самоизоляции, если их действия не нанесли никому вреда.
— Это надо смотреть. Административная амнистия чем плоха: кто-то уже заплатил штраф, а кто-то еще нет, получается, мы в неравное положение людей ставим, законопослушные пострадают стопроцентно. Поэтому я не уверен. И потом, если бы история со штрафами за нарушение самоизоляции была несправедливой. А мы-то старались общество защитить, эти меры принимались не потому, что кто-то злой, хочет всех наказать.
— А пандемия коронавируса требует каких-то выводов на уровне изменения законодательства?
— Конечно, нам надо делать выводы. Я уже говорил, что на такие моменты, связанные не только с коронавирусом, а вообще с эпидемиями, нужна международная конвенция по поводу обмена информацией, по поводу препаратов, по поводу количества заболеваний, перемещения людей через границы.
Что касается внутреннего законодательства, то, конечно, нам надо закрепить возможности проведения всякого рода совещаний, вынесения решений в дистанционном режиме, его внедрение в образовательную сферу, оказания услуг. Нас это подстегивает к цифровому праву, все это надо делать.
— Во время периода самоизоляции было много критики по поводу нарушения прав граждан. Она была обоснованной?
— Я отношусь к тем, кто считает, что норма права должна быть четко прописанной, ее надо согласовывать с обществом. Но в данном случае не было такой возможности, властям приходилось быстро принимать решения.
Шло ли это в ущерб качеству норм права? Шло. Но эти решения надо было принимать, и жизнь показала, что они были правильные. Если кто-то считает, что его права были нарушены, то у нас есть процедура, защищайте свои права. Я считаю, что в данном случае оперативность была важнее точности.
Анатолий Бочинин