Все новости

Павел Селезнев: ключевыми драйверами рынка ГЧП продолжают оставаться регионы

Председатель правления Национального Центра ГЧП о ключевой повестке Российской недели ГЧП-2018
Павел Селезнев Коммуникационное агентство "ГЧП-ИНФО"
Павел Селезнев
© Коммуникационное агентство "ГЧП-ИНФО"

Москва, 17 апреля 2018 г. Чуть больше недели остается до пятого инфраструктурного конгресса "Российская неделя государственно-частного партнерства". Об основных трендах на рынке инфраструктурных проектов мы поговорили с председателем правления Национального Центра ГЧП Павлом Селезневым.

– Павел Леонидович, с начала года рынок ГЧП стал серьезно трансформироваться – Белый дом с подачи президента РФ внес некоторую ясность по поводу механизма инфраструктурной ипотеки. Можно ли считать, что грядет настоящая инфраструктурная реформа, и что сейчас предложено рынку?

Здесь важен сам факт обращения руководства страны к теме государственно-частного партнерства как ключевого механизма для развития инфраструктуры и формирование, по сути, первого системного планового документа в этой сфере. В утвержденной "дорожной карте" фактически предложен план дальнейшего развития. Ее положения демонстрируют участникам рынка готовность государства снять с бизнеса часть рисков, так как частный партнер под влиянием экономических стимулов реализует проект быстрее и дешевле, чем это сделало бы государство. Примечательны в "карте" не только поднятые вопросы модернизации механизмов финансирования ГЧП-проектов. Особенно важны меры, влияющие на формирование непротиворечивой государственной политики в сфере ГЧП в России – определение куратора сферы ГЧП среди федеральных органов, создание специальной правительственной комиссии по инфраструктурному развитию, формирование "инфраструктурной карты" – долгосрочного плана инфраструктурного развития страны и др.

Если говорить о поправках к законодательству, разработанных Минэкономразвития, стоит признать некоторые предложения по-настоящему кардинальными – это фактически открытый перечень объектов для ГЧП (согласно поправкам, объекты ГЧП смогут быть определены по решению правительства РФ), введение множественности лиц на стороне концедента или публичного партнера, компенсация инвестору затрат на подготовку ЧКИ, полная легитимизация платы концедента и механизма гарантии доходности. Что особенно важно, часть поправок основана на наболевшей правоприменительной практике арбитражных судов и ФАС России. Речь в первую очередь идет о разрешении споров о требованиях в рамках предквалификации, подтверждении квалификации участника третьими лицами, совершенствовании обеспечения заключения соглашения, а также о рассмотрении споров в международном арбитраже.

– Какие предложения, по мнению Национального Центра ГЧП, могут неоднозначно сказаться на привлечении частного капитала в инфраструктурные проекты?

Несмотря на решение законопроектом Минэкономразвития большого количества острых вопросов, часть предложений все же требует более тщательной проработки и изменения предлагаемых подходов к регламентации. Так, например, законопроект предлагает ввести процедуру конкурсного отбора финансирующих организаций, причем публичной стороной, и, как следует из текста документа, "параллельно" с конкурсным отбором инвесторов. Фактически предлагается осуществлять отбор будущих кредиторов инвестора в то время, когда не все из условий соглашения определены, то есть когда еще неясно, кто выступит инвестором по проекту. Такая конструкция вызывает массу вопросов, хотя и применяется в некоторых странах за рубежом, на наш взгляд, введение подобной процедуры в России преждевременно.

Кроме того, мы не в полной мере согласны с подходом к описанию механизма гарантии доходности в проекте, поскольку предложено его расматривать в составе платы концедента. Мы придерживаемся позиции, что целесообразнее предоставить сторонам право выбора способа структурирования платы – как переменной части платы концедента либо как самостоятельного условного платежа публичной стороны.

– Как в целом меняются структура и акценты рынка ГЧП? Имеет ли место тенденция смещения рынка с крупных дорогих проектов федерального уровня на проекты поменьше и подешевле в регионах?

В первую очередь нужно выделить некоторое смещение ГЧП от его классического юридического содержания к экономическому, поскольку на региональном и муниципальном уровнях все активнее используются формы квази-ГЧП, когда, по сути, организационно-правовыми формами структурирования проектов выступают не традиционные концессии или соглашения о ГЧП, а иные формы. Так, в конце прошлого года в Москве был заключен первый офсетный контракт на поставку лекарственных средств с инвестиционными обязательствами по организации их производства на сумму инвестиций 3 млрд руб.

С полной уверенностью можно говорить об ужесточении конкуренции между различными формами участия государства и частного бизнеса в инфраструктурных проектах. Впервые при расчете рейтинга по уровню развития ГЧП мы включили некоторые специальные инвестиционные контракты в качестве опыта реализации квазипроектов ГЧП в некоторых регионах. Наблюдается все большее количество энергосервисных контрактов, отвечающих принципам ГЧП, которые включают не только мероприятия по повышению энергоэффективности, но и инвестиционные, капитальные и эксплуатационные обязательства частных инвесторов. Кроме того, расширяется практика заключения концессий в отношении аэропортовой инфраструктуры – ранее основным форматом взаимодействия в этой сфере выступала корпоративная форма партнерства или "классические" инвестиционные соглашения.

В условиях роста дефицита бюджета субъектов РФ и одновременного сокращения прямого федерального софинансирования расходов ключевыми драйверами рынка ГЧП продолжают оставаться регионы – на начало марта 2018 года в субъектах федерации реализуется более 320 проектов с объемом частных инвестиций 1,3 трлн руб. К сведению, на федеральном уровне – 21 проект, в котором доля частного капитала составляет порядка 350 млрд руб. Однако федеральный рынок проектов ГЧП все же не стоит на месте. По итогам 2017 года мы имеем вторую федеральную концессию в здравоохранении, первый производственно-логистический комплекс вооруженных сил РФ в Архангельской области, объявленный конкурс по строительству железнодорожной линии Элегест–Кызыл–Курагино, а также значительные подвижки в проекте ВСМ Челябинск–Екатеринбург с использованием механизма частной концессионной инициативы.

Как и в прошлом году, остается тотальное доминирование муниципальных проектов, преимущественно в ЖКХ с незначительным финансированием в каждом отдельном проекте. Однако во многом благодаря политике, которую начинает проводить Минстрой России по ужесточению рынка муниципальных концессий в ЖКХ, разрывы сокращаются. Очевидным трендом являются новые проекты, направленные на развитие городской среды и благоустройства территорий, например, в Волгограде в преддверии подготовки к грядущему чемпионату мира по футболу будет реконструирована инфраструктура Центрального парка культуры и отдыха.

Ну и что радует, так это то, что если раньше по объему инвестиций значительно лидировал транспортный сектор или по номинальному количеству проектов – сфера ЖКХ, то сейчас начинает отыгрывать свои позиции социальная сфера. Инвесторы все активнее участвуют в проектах в здравоохранении, социальном обеспечении граждан, образовании и спорте – за последний год мы зафиксировали прирост около 100 проектов ГЧП. В том числе постепенно начинают заключаться проекты ГЧП в сфере энергетики, IT, железнодорожной инфраструктуры, морского и речного транспорта, которые потенциально смогут превысить сумму вложений в автодорожную инфраструктуру.

Кстати, возрастание реального спроса на модернизацию именно социального сектора мы зафиксировали в ходе сбора ГЧП-инициатив в рамках Программы поддержки проектных инициатив, о запуске которой было объявлено на прошлой Российской неделе ГЧП. Эта акселерационная программа создана для помощи региону или муниципалитету в части доработки и структурирования проекта ГЧП в постоянном взаимодействии с экспертами, потенциальными инвесторами и финансирующими организациями. В таком формате также тестируется целесообразность реализации проекта и осуществляется его подготовка к успешному выводу на рынок. В 2017 году мы провели стратегические сессии в семи федеральных округах, в ходе которых прошли первичную экспертизу и отбор более 150 перспективных проектных инициатив. Локальная работа экспертного сообщества в прошлом году прежде всего была вызвана необходимостью вовлечения большего количества регионов в сферу ГЧП, а также преодоления психологического барьера субъектами, не имеющими опыта в подобных проектах.

– Что удалось выявить по результатам стратегических сессий? Готовы ли регионы предлагать инвестору рыночный продукт?

По состоянию на март 2018 года 80 субъектов РФ подали через платформу поддержки инфраструктурных проектов РОСИНФРА (pppi.ru) около тысячи проектных ГЧП-инициатив с требуемым объемом инвестиций более 2 трлн руб. В традиционных для ГЧП отраслях показатели незначительно разнятся с реальным рынком – по потенциальному объему инвестиций в топе транспортная сфера, второе место у социальной и далее в ЖКХ. Разумеется, проекты, в которых предусмотрены плата за доступность, минимальная гарантированная доходность, предсказуемо пользуются наибольшим спросом. По таким проектам инвестор готов включаться в работу на начальной стадии, а также взять на себя часть расходов на предпроектной стадии.

В то же время значительное число проектов, как размещаемых в перечнях объектов, в отношении которых возможно заключение концессионных соглашений, так и поступающих в рамках программы, являются низко капиталоемкими и мало привлекательными для инвестора, с одной стороны, по причине неготовности бюджета брать на себя обязательства по возмещению расходов инвестора, с другой – из-за наличия низкого платежеспособного спроса населения и как следствие отсутствия возможности окупить проект путем осуществления коммерческой деятельности.

Результаты первого года программы показали наименьшую привлекательность объектов культурного наследия, туризма и досуга. Вместе с тем небольшую долю проектов в сфере благоустройства, IT, промышленности, а также сельско- и охотохозяйственной инфраструктуры, несмотря на их перспективность, можно объяснить скорее отсутствием понимания у региона, что такие проекты возможно реализовывать на принципах ГЧП и отсутствием успешных примеров.

– Считанные дни остаются до Российской недели ГЧП. Повестка конгресса, традиционно заточенная под регионы, существенно видоизменилась – все больше федеральных вопросов. На каких темах в этом году сосредоточатся участники конгресса?

Любопытно, что многие идеи, озвученные на прошлой Российской неделе ГЧП, к V Инфраструктурному конгрессу получили свое развитие. К обсуждению вопросов, которые в течение года были предметом внутриправительственных дискуссий и экспертного сообщества, важно подключить регионы.

Уже сейчас очевидно, что руководство предлагает качественно иной подход к развитию инфраструктуры, важно, чтобы он оказался системным. Поэтому в деловой программе конгресса – сразу несколько панельных дискуссий, посвященных новым подходам к инфраструктурному планированию. Важны объективная оценка того необходимого минимального и максимального объема инфраструктуры, начиная с самого маленького муниципального образования и заканчивая наднациональными инфраструктурными проектами, выявление первоочередных целей и их увязка между различными отраслями. Эти вопросы будут рассмотрены в контексте будущей Стратегии пространственного развития. Не останутся без внимания барьеры, сдерживающие инфраструктурные инвестиции и меры по совершенствованию регулирования финансово-банковской сферы, которые позволят вывести на рынок ГЧП новых игроков (большее число банков, НПФ и страховых компаний). Помимо этого состоится традиционное обсуждение узких мест в законодательстве о ГЧП. Будут проанализированы новые тренды, например, готов ли рынок ГЧП к переходу в цифровой формат, удастся ли унифицировать ГЧП-проекты в социальной сфере так же, как это удалось сделать в ЖКХ?

Безусловно региональные темы также присутствуют в повестке. Традиционно в рамках конгресса мы презентуем рейтинг регионов по уровню развития ГЧП, и в этом году может не обойтись без сюрпризов. Уже сейчас можно сказать, что для вхождения в топ рейтинга при ранжировании проектов определяющим становится критерий опыта реализации проектов ГЧП, то есть наличие реальных проектов. Причем ситуации прошлых лет, когда регионы, не имея практического реального опыта, занимают неплохие места в рейтинге за счет развития институциональной среды и нормативно-правовой базы, сейчас не наблюдается. На самом деле вопрос рейтингования регионов мы вынесем на открытое экспертное обсуждение, поскольку имеется ряд факторов, которые сказываются на полноте и объективности данных о развитии ГЧП в субъектах федерации. Например, как сравнивать в рамках единого подхода уровень ГЧП в Москве и в республиках СКФО – регионах, у которых изначально стартовые условия сложнее.

В целом за год накопилось много острых вопросов, и участникам рынка предстоит все взвесить и сформулировать предложения, которые позволят решить главную задачу – сократить инфраструктурные разрывы за счет частного финансирования.

 

Теги