На прошлой неделе республиканцы в американском Сенате заблокировали проект Закона об ассигнованиях на национальную оборону (National Defense Authorization Act, NDAA) на 2022 финансовый год, уже начавшийся в США 1 октября. Угрожая использовать процедуру флибустьерства — захвата трибуны для затягивания дебатов на неопределенно долгий срок, они не позволили лидеру демократического большинства в верхней палате Конгресса Чарльзу Шумеру (от штата Нью-Йорк) поставить документ на голосование. Возмутители спокойствия были недовольны тем, что демократы отказались обсуждать предложенные ими поправки к законопроекту. Одна из них предусматривает санкции против участников российско-германского проекта "Северный поток — 2", другая устанавливает повышенные импортные пошлины для товаров из Синьцзян-Уйгурского автономного района Китая, где, по мнению США, происходят массовые репрессии в отношении уйгуров.
После долгих препирательств руководство демократов в Сенате сдалось, согласившись включить поправку по "СП — 2" в число тех, которые рекомендованы для голосования. Аналогичная поправка есть и в версии NDAA, одобренной еще в сентябре палатой представителей. Белый дом выступает против этой меры, поскольку она носит обязательный характер и лишает президента Джо Байдена свободы маневра при использовании санкций. Но если она будет одобрена Сенатом и останется в итоговой версии документа согласованной обеими палатами, избавиться от нее будет крайне трудно. Захочет ли Байден ради этого расходовать свой политический капитал и накладывать вето на весь военный бюджет, сказать никто не берется.
В то же время не исключено, что события будут развиваться совсем по другому сценарию. Как стало известно газете The Hill, комитеты по делам вооруженных сил в обеих палатах уже начали работу над устранением разночтений в двух версиях NDAA и подготовкой единого текста, не дожидаясь голосования в Сенате. При этом из итогового варианта документа исключена поправка, касающаяся санкций против "СП — 2". По сведениям из источников в аппарате Конгресса, уже на этой неделе законопроект может быть повторно поставлен на голосование в палате представителей, а затем абсолютно в том же виде — в Сенате. Лидеры демократов рассчитывают, что благодаря ускоренной процедуре военный бюджет США удастся одобрить до нового года.
"Есть слабая надежда, что мы сможем рассмотреть поправки, но если нет, то де-факто начнет действовать согласительная комиссия", — заявил сенатор-демократ Бен Кардин (от штата Мэриленд). "Это план "Б", который обсуждается уже целую неделю", — подтвердил его коллега-республиканец Майк Раундс (от штата Южная Дакота).
Торг неуместен
Перейти к этому плану сенаторов заставляют еще и действия республиканца Марка Рубио (от штата Флорида), автора поправки, касающейся уйгуров. Он наотрез отказывается снять свое предложение, хотя оно не может быть включено в сенатский проект закона, так как противоречит Конституции США. Дело в том, что выдвигать законодательные инициативы, касающиеся доходов в казну, может только палата представителей. Сейчас она готовит более широкий законопроект по поводу прав человека в Китае, в котором может быть учтено предложение Рубио, но его такой вариант почему-то не устраивает — он хочет "здесь и сейчас". В конце минувшей недели демократы и республиканцы хором увещевали сенатора из Флориды, превратившегося для обеих партий в этакого enfant terrible (несносного ребенка), но тот упорно стоял на своем.
Лидеры демократов рассчитывают, что, когда военный бюджет повторно будет внесен в Сенат после согласования с палатой представителей, нового бунта на корабле удастся избежать. Республиканцы едва ли смогут набрать нужное число голосов, чтобы еще раз заняться флибустьерством, и поправка, касающаяся "СП — 2", останется за бортом. Возможно, позже ее попытаются подвести к другому законопроекту, но делать это по второму кругу будет уже сложнее.
В Сенате эту инициативу выдвинули шестеро республиканцев во главе с Джимом Ришем (от штата Айдахо) и Тедом Крузом (от штата Техас). В палате представителей ее главными авторами стали республиканец Майкл Маккол (от штата Техас) и демократ Марси Каптур (от штата Огайо), сопредседатель объединения конгрессменов, занимающихся отношениями с Украиной. Они недовольны тем, что администрация Байдена вводила санкции только против российских компаний и судов, осуществлявших прокладку газопровода по дну Балтийского моря, и не трогала их германских партнеров, включая оператора проекта Nord Stream 2 AG и его руководство во главе с немцем Маттиасом Варнигом. Белый дом объяснял это "национальными интересами", в том числе стремлением не навредить своему важнейшему союзнику — Германии, особенно когда там происходит смена федерального канцлера и правительства страны. Минувшим летом Вашингтон и Берлин достигли на этот счет договоренностей.
Американские санкции против российских компаний не остановили сооружение газопровода, который готов к вводу в строй и ожидает сертификации. "Более серьезным представляется вопрос о том, будут ли санкции применены к другим европейским или германским компаниям. Похоже, что это та черта, за которую администрация Байдена пока перейти не готова", — считает бывший посол США на Украине Стивен Пайфер, сотрудничающий сейчас с вашингтонским Институтом Брукингса.
Поправки к военному бюджету США, подготовленные в Сенате и палате представителей, предусматривают обязательное введение санкций против всех участников проекта "СП — 2" без каких-либо исключений. По замыслам их авторов, президент будет обязан в течение 15 дней после вступления закона в силу применить карательные меры в отношении организаций и лиц, "ответственных за планирование, строительство и эксплуатацию" газопровода. Им будет запрещено сотрудничать с американскими компаниями, пользоваться услугами американских банков, получать визы на въезд в США.
Подобная постановка вопроса, не оставляющая президенту никакого выбора, категорически не устраивает Белый дом. Поэтому в последние недели госсекретарь США Энтони Блинкен и старший советник Госдепартамента по энергетической безопасности Эймос Хокстин развернули на Капитолийском холме активную лоббистскую кампанию, пытаясь убедить законодателей отказаться от поправок по "СП — 2". Ответственный сотрудник Госдепартамента в беседе с газетой Politico назвал содержащиеся в них формулировки "совершенно беспрецедентными". По его словам, администрация Байдена не может с ними согласиться, поскольку они лишают ее "возможности осуществлять внешнюю политику и использовать санкции в качестве инструмента".
Еще не конец света
Закон об ассигнованиях на национальную оборону считается в США одним из главных бюджетных документов и ежегодно принимается Конгрессом уже в течение 60 лет. Он определяет оборонную политику страны и предусматривает выделение средств на содержание войск и создание вооружений, вплоть до ядерной триады. Для американских политиков это нечто вроде священной коровы, обходиться с которой надо крайне деликатно и учтиво, иначе можно услышать обвинения в непатриотизме.
В 2021 финансовом году, завершившемся 30 сентября, военный бюджет США составлял $740 млрд. На следующий год администрация Байдена запросила на нужды обороны $743,1 млрд, но палата представителей решила увеличить эту сумму до $768 млрд. Сенатский комитет по делам вооруженных сил, рассматривая законопроект, поднял планку расходов примерно на такую же высоту.
NDAA был одобрен в профильных комитетах Сената более двух месяцев назад, но лидер демократического большинства Чак Шумер не ставил его на общее голосование, стараясь сперва протолкнуть другие важные инициативы администрации Байдена. Вдобавок на прошлой неделе Конгрессу пришлось продлевать резолюцию о временном финансировании правительства, срок действия которой истекал 3 декабря. Таким образом, оборонный бюджет находился в заложниках у фракции демократов, но теперь это может выйти им боком. Приходится обсуждать его второпях, сдерживать гнев республиканцев, срочно искать компромиссы и даже думать о том, как бы все это провернуть по ускоренной процедуре.
"Вероятность того, что NDAA будет принят только в январе, становится все выше и выше", — считает ведущий сотрудник вашингтонского Центра стратегических и международных исследований Тодд Харрисон. Впрочем, успокаивает он, "это еще не конец света".
Существенные проволочки с принятием этого документа случались и раньше. Например, прошлый военный бюджет обрел законный статус только 1 января, когда Сенат и палата представителей большинством в две трети голосов преодолели вето, наложенное на него президентом Дональдом Трампом. В 1996 году он был принят Конгрессом и подписан Биллом Клинтоном и вовсе 10 февраля.
Новая гонка вооружений?
Как и прошлый аналогичный закон, нынешний включает запрет на военное сотрудничество США с Россией из-за присоединения Крыма и предусматривает оказание военной помощи Украине, в том числе поставки оборонительных вооружений поражающего действия. Администрация Байдена предложила выделить на эти цели $250 млн, законодатели хотят повысить эту сумму как минимум до $300 млн.
Увеличивая военный бюджет, "Америка возвращается (на мировую арену), но возвращается лишь в том смысле, что мы вновь начинаем гонку вооружений с другой крупной державой", — сказал в интервью телеслужбе газеты The Hill основатель Института реформ в области политики безопасности Стивен Семлер. Однако, пояснил он, на этот раз речь идет не о России, а о Китае, который рассматривается Соединенными Штатами в качестве главного стратегического соперника.
Антикитайскую направленность можно считать едва ли не основной особенностью этого документа. По замыслам его авторов, он должен обеспечить США сохранение военно-технологического превосходства над КНР и при этом укрепить американское оборонное сотрудничество с Тайванем. Вашингтон заявляет, что по-прежнему придерживается "политики одного Китая", но делает все для того, чтобы Пекин не смог вернуть под свой контроль мятежный остров с помощью военной силы. Чтобы упрочить присутствие американских войск в Индо-Тихоокеанском регионе, в 2022 году планируется израсходовать примерно $2,5 млрд. Даже при беглом чтении законопроекта бросается в глаза, что он полон враждебной по отношению к КНР риторики. В числе поправок к нему — обсуждаемое сейчас не только в США, но и в других странах Запада предложение дипломатического бойкота зимней Олимпиады в Пекине.
Рано или поздно военный бюджет США будет принят Конгрессом и подписан президентом. Вместе с секретными и несекретными приложениями, а также многочисленными поправками объем документа составляет около тысячи страниц. Несмотря на протесты экологов, он до сих пор существует не только в электронном, но и в печатном виде. В прошлые годы, когда "новорожденный" только появлялся на свет в Государственной типографии США, его по традиции первым делом взвешивали. Ко всеобщей радости, малыш тянул на несколько килограммов, но характер у него всегда был, мягко говоря, непростой. Так будет и на этот раз. Впрочем, учитывая наследственные факторы, это не должно никого удивлять.