История выборов и назначений руководителей субъектов России

ТАСС-ДОСЬЕ. 9 сентября в России начинается голосование на региональных и местных выборах, которые проходят в рамках единого дня голосования (ЕДГ). Единый день голосования проводится во второе воскресенье сентября, которое в 2022 году выпадает на 11 сентября. В соответствии с избирательным законодательством РФ голосование в рамках ЕДГ может проходить в течение нескольких дней подряд, но не более трех.

В общей сложности в 81 регионе состоится порядка 4,6 тыс. избирательных кампаний и местных референдумов. В том числе пройдут прямые выборы руководителей 14 субъектов РФ. Главу Адыгеи изберут депутаты республиканского парламента.

Законодательные основы

Выборы высших должностных лиц субъектов РФ впервые пройдут в соответствии с федеральным законом "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", который был принят 21 декабря 2021 года во исполнение обновленных положений Конституции РФ. Его нормы, регламентирующие в том числе порядок избрания руководителей регионов, вступили в силу 1 июня 2022 года. В части выборов глав субъектов РФ документ заменил ранее действовавший закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года.

Кроме того, выборы проводятся на основании федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года, "О политических партиях" от 11 июля 2001 года, а также уставов (конституций) регионов и местных законов о выборах.

История введения института выборов глав субъектов

Первые прямые выборы глав регионов - Москвы, Ленинграда (ныне Санкт-Петербург) и Татарстана - состоялись 12 июня 1991 года. Они прошли одновременно с первыми президентскими выборами в России.

22 августа 1991 года после провала попытки государственного переворота, организованной ГКЧП с целью не допустить подписания Союзного договора и распада СССР, президент РСФСР Борис Ельцин подписал указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Согласно документу, в областях, краях и автономных образованиях вместо советов народных депутатов был учрежден новый институт - региональные администрации. Их главы назначались и отрешались от должности президентом России. Эта норма не распространялась на республики, где высшее должностное лицо избиралось в ходе прямых выборов или депутатами местных парламентов.

24 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял закон "О выборах главы администрации" и назначил проведение выборов руководителей ряда российских регионов на 8 декабря того же года. Однако 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов ввел мораторий на их проведение до декабря 1992 года и закрепил за президентом право на назначение руководителей регионов. Целью моратория была заявлена стабилизация политической ситуации в стране на период экономических реформ. В 1992 году запрет планировалось продлить, но советы ряда областей и краев заявили о своем несогласии с этим решением. В итоге в апреле 1993 года были проведены прямые выборы глав регионов в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях и Красноярском крае.

17 сентября 1995 года президент Борис Ельцин подписал указ "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления", которым назначил проведение прямых выборов глав администраций субъектов РФ на декабрь 1996 года. Исключение было сделано для Московской, Новгородской и Орловской областей, где выборы решено было провести в декабре 1995 года. Однако после выхода указа к главе государства поступили обращения от ряда руководителей российских регионов с просьбой разрешить проведение прямых выборов ранее декабря 1996 года. Разрешение было получено, и с 1995 года почти все губернаторы стали избираться населением путем прямого голосования. Последним регионом, где глава администрации был назначен указом президента РФ, стала Кемеровская область: в связи с обострением там социально-политической обстановки 1 июля 1997 года Борис Ельцин снял с поста руководителя администрации Михаила Кислюка и назначил на его место Амана Тулеева (в октябре 1997 года в области прошли прямые выборы).

6 октября 1999 года был принят федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", который отменил право президента назначать руководителей регионов и установил единые правила проведения всенародных выборов. С этого времени главы субъектов РФ избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более пяти лет. Исключением оставался Дагестан, главу которого (председателя Государственного совета региона) избирало Конституционное собрание республики.

Закон о принципах организации власти субъектов РФ лишил глав регионов права избираться более двух сроков подряд. Однако в 2001 году в него была внесена поправка, которая предлагала вести отсчет губернаторского срока с момента принятия закона. 9 июля 2002 года Конституционный суд России подтвердил право ряда руководителей регионов избираться на новый (фактически - третий) срок. Отсчет пребывания в должности губернаторов стал вестись с октября 1999 года. Законодатели республик, краев и областей, где до принятия закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" пребывание на посту главы региона ограничивалось двумя сроками, получили право самостоятельно решать, как следует исчислять срок губернаторства.

Отмена прямых выборов в РФ

В 2004 году прямые губернаторские выборы в России были отменены. Соответствующую инициативу выдвинул президент Владимир Путин 13 сентября того же года на расширенном заседании правительства с участием глав регионов, которое состоялось после теракта в Беслане (Северная Осетия). Глава государства заявил о необходимости укрепления вертикали власти в целях борьбы с терроризмом и предложил перейти от системы прямых выборов губернаторов к их утверждению законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.

11 декабря 2004 года Путин подписал поправки в федеральный закон об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ (вступили в силу 15 декабря того же года), которыми ввел новый порядок назначения губернаторов: главу региона по представлению президента утверждал местный законодательный орган. Глава государства также получил право отрешать губернаторов от должности в связи с утратой доверия президента РФ (за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и др.).

В 2004 году кандидатуры на должность губернатора президенту предлагал его полномочный представитель в соответствующем федеральном округе. В 2005 году это право получили политические партии, представленные в региональных законодательных органах. С 1 июля 2009 года вносить на рассмотрение главы государства кандидатуры на пост руководителя региона (не менее трех) могли только партии, имеющие большинство мест в парламенте субъекта РФ.

Последние прямые выборы губернатора прошли в январе - феврале 2005 года (в два тура) в Ненецком автономном округе.

Возврат прямых выборов

22 декабря 2011 года в послании Федеральному собранию президент Дмитрий Медведев предложил "перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов". 2 мая 2012 года глава государства подписал соответствующие изменения в законы об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Поправки, вернувшие прямые губернаторские выборы, вступили в силу 1 июня того же года. В соответствии с ними первым сроком полномочий глав регионов стал считаться тот, на который они были избраны после 1 июня 2012 года.

Первые после семилетнего перерыва прямые выборы глав регионов состоялись в единый день голосования 14 октября 2012 года в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях. С 2013 года губернаторские выборы проходят ежегодно в сентябре, в единый день голосования.

В настоящее время прямой порядок выборов руководителей субъектов РФ применяется в 75 из 85 регионов.

Непрямые выборы

В десяти субъектах Федерации проходят так называемые непрямые выборы: их глав избирают местные парламенты. Такой порядок применяется в республиках Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия, Крым, а также в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах.

Поправки в федеральное законодательство, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы процедурой избрания региональным парламентом, были приняты 2 апреля 2013 года и 3 февраля 2015 года. Глав семи республик и трех округов избирают местные законодательные органы из числа трех кандидатур, внесенных в региональный парламент президентом. Предложения по кандидатам на пост главы республики президенту направляют партии, представленные в местном парламенте и Госдуме (не более трех кандидатур от каждой).

В автономных округах руководители избираются по согласованию с губернатором области, в состав которой входят эти округа (для Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО это Тюменская область, для Ненецкого АО - Архангельская). Партии, имеющие представительство в местных заксобраниях и Госдуме, выдвигают тройки своих претендентов и вносят их губернатору соответствующей области. В свою очередь губернатор формирует перечень из пяти фамилий и направляет его президенту. Глава государства выбирает трех кандидатов из списка и предлагает их на рассмотрение окружного парламента.

Непрямые выборы глав регионов также проходят в сентябре, в единый день голосования. Если же они совпадают с выборами местного парламента, то избрание руководителя субъекта проводится новым созывом законодательного органа в течение 45 дней со дня его формирования.

Закон о публичной власти 2021 года

Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" от 21 декабря 2021 года сохранил оба варианта избрания глав субъектов Федерации: в ходе прямых выборов населением региона или депутатами местного законодательного собрания. Процедура выборов осталась прежней. При этом закон закрепил срок полномочий для всех глав регионов - пять лет (ранее - не более пяти лет) и снял запрет занимать должность более двух сроков подряд. Регионам предоставлено право самим определять число сроков пребывания в должности губернатора.