Леонид Горнин: эффективные регионы должны получать больше средств из центра

Бюджет 2017–2019 годов с легкой руки политиков и экспертов уже назван "трехлеткой эффективности". Насколько повысится эффективность межбюджетных отношений, как изменится распределение бюджетных средств между центром и регионами, какие цели преследовал Минфин, перераспределяя 1 процентный пункт от налога на прибыль между богатыми и бедными регионами — об этом корреспонденту ТАСС рассказал заместитель министра финансов Леонид Горнин.

— Бюджет 2017–2019 годов уже назвали самым сложным за последние 14 лет, в нем многие расходы оптимизируются, насколько такая оптимизация коснется межбюджетных отношений?

— Сразу скажу, что основной бюджетообразующий для регионов трансферт — дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности — увеличен. Ее объем в 2017–2019 годах увеличен на 100 млрд рублей, или на 19,4%, и составит 614,6 млрд рублей ежегодно.

Вырастут по сравнению с 2016 годом и дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов регионов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, связанную с выполнением майских указов президента: в 2017 году предусмотрено 40 млрд рублей, в 2018–2019 годах — 50 млрд рублей ежегодно.

— Сколько будет перераспределяться средств от богатых регионов к бедным за счет 1 процентного пункта от налога на прибыль? Как будут определяться регионы, которым пойдут эти средства?

— С 2017 года предлагается изменить существующее соотношение ставок налога на прибыль организаций между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, увеличив ставку налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет, до 3%. Полученные таким образом дополнительные доходы федерального бюджета в 2017 году оцениваются в 121 млрд рублей. Из этого объема доходов 100 млрд рублей планируется направить на поддержку наименее обеспеченных регионов через предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Предлагается 80% от общего объема дотаций (614,6 млрд рублей) на 2017 год распределить по действующей методике, а оставшиеся 20% — с учетом результатов инвентаризации расходных полномочий регионов. Оказание помощи наименее обеспеченным регионам будет организовано за счет использования в методике распределения дотаций нового коэффициента — соотношения расчетного объема расходных обязательств по результатам инвентаризации расходных полномочий к фактическим расходам субъекта РФ.

Кроме того, за счет дотаций на выравнивание будет произведена компенсация выпадающих доходов по налогу на прибыль организаций в тех регионах, которые являются получателями соответствующих трансфертов. Недополученные доходы по налогу на прибыль регионов, не получающих дотацию (таких регионов 13), оцениваются в 2017 году в размере около 73 млрд рублей.

Еще 20 млрд рублей будет дополнительно направлено на гранты субъектам РФ за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала территорий для стимулирования тех регионов, кто в последние годы добивается высоких темпов роста экономики, а значит, и налогового потенциала.

— Соответствует ли политике децентрализации полномочий это нововведение?

— Любая децентрализация федеральных расходных полномочий на региональный уровень должна сопровождаться и передачей эквивалентных доходных источников регионам.

Но возможности децентрализации налоговых доходов федерального бюджета существенно ограничены неравномерностью размещения их налоговой базы по территории России, дифференциацией налогового потенциала регионов в целом, которая в последние годы не имела тенденции к сокращению.

Но для того чтобы такое существенное увеличение финансовой поддержки, а значит, и степени дотационности регионов-получателей не спровоцировало рост иждивенческих настроений в регионах, предоставление дотаций планируется обусловить реализацией структурных бюджетных и экономических реформ.

— Оцените, пожалуйста, уровень долговой устойчивости регионов РФ. Какие из них находятся на грани дефолта, есть ли вообще такие риски? Можете назвать самые неблагополучные с точки зрения долга регионы?

— Государственный долг субъектов РФ, по данным на 1 января 2016 года, составил 2,3 трлн рублей, или 36,5% к налоговым и неналоговым доходам. В зоне риска 14 регионов, у которых на 1 января госдолг превысил 100% объема налоговых и неналоговых доходов: Ингушетия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия — Алания, Хакасия, Забайкальский край, Астраханская, Костромская, Псковская, Саратовская, Смоленская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

Эти регионы испытывают серьезную нагрузку на свои бюджеты с точки зрения как роста стоимости обслуживания госдолга, так и вытеснения процентными платежами социально значимых расходов. Конечно, Федерация своевременно подставляет "плечо", предоставляя регионам бюджетные кредиты по ставке 0,1% годовых взамен кредитов, привлекаемых в коммерческих банках. Например, в результате проводимой в 2014–2015 годах политики замещения "рыночных" заимствований регионов экономия расходов на обслуживание госдолга относительно первоначально утвержденных расходов бюджетов субъектов РФ составила порядка 100 млрд рублей. В 2016 году прогнозируется экономия по процентным расходам в размере около 60 млрд рублей.

Но здесь важны и самостоятельные действия регионов, направленные на оптимизацию расходов, долговой политики, рост доходов бюджетов, полное понимание руководителями регионов своей долгосрочной ответственности за принимаемые в бюджетной и долговой политике решения.

Минфин со своей стороны оказывал методическую поддержку регионам, находящимся в группе риска: в текущем году проводились выездные мероприятия в регионах с участием ФНС, с детальным рассмотрением проблем в финансовой сфере, выработкой конкретных рекомендаций по совершенствованию управления региональными финансами. Их итогом стали программы оздоровления, которые утверждены 14 регионами с наивысшим уровнем долговых обязательств.

Главной задачей в 2017 году будет интеграция мероприятий программ оздоровления в бюджетный процесс на региональном уровне, их учет при формировании и исполнении бюджетов субъектов РФ на 2017 год и плановый период 2018–2019 годов. Предусмотренный программами бюджетный эффект должен получить реальное выражение в бюджетах регионов.

— Со следующего года вводится трехуровневая система оценки рисков регионов; расскажите подробнее, для чего это делается?

— В рамках подготовки новой редакции Бюджетного кодекса действительно прорабатываются новые ограничения, касающиеся долговой политики регионов.

На данный момент действуют два показателя долговой устойчивости, такие как отношение госдолга к налоговым и неналоговым доходам и доля расходов на обслуживание долга, объем которой не должен превышать 15%.

Новый набор будет также включать эти два показателя, но объем расходов на обслуживание госдолга будет составлять 10% (снижение обусловлено тем, что средний объем таких расходов составляет не более 5%).

К действующим показателям долговой устойчивости прибавляется новый показатель — годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета, — предельное значение которого будет составлять 20% от объема налоговых и неналоговых доходов. Данный показатель ориентирован на снижение объема госдолга и первоочередное финансирование социально значимых расходов.

Доля краткосрочных обязательств в общем объеме долга будет учитываться при мониторинге долговой устойчивости (в соответствии с Бюджетным кодексом краткосрочные обязательства со сроком менее одного года).

В зависимости от состояния долговой устойчивости с 1 января 2019 года субъекты РФ (муниципальные образования) предполагается разделить на три группы заемщиков (с высоким, средним и низким уровнем долговой устойчивости), перечень которых будет утверждаться Минфином не позднее 1 октября текущего финансового года.

Регионам с низкой долговой устойчивостью необходимо будет разработать жесткие планы оздоровления.

— Последние годы постоянно идет речь о стимулировании регионов к увеличению собственной доходной базы. Что в бюджетной политике будет способствовать этому процессу в 2017–2019 годах?

— Как я уже говорил, в 2017–2019 годах планируется предоставление стимулирующих грантов регионам, отличающимся динамичным экономическим развитием. Дотационные регионы планируется стимулировать к росту собственной доходной базы, заключая соглашения, которые будут содержать соответствующие обязательства субъектов РФ по развитию налогового потенциала.

Но только мерами бюджетной политики это не ограничивается. Помимо того, Основные направления налоговой политики на 2017–2019 годы также содержат серьезные меры, которые будут способствовать росту доходной базы регионов.

Это предлагаемое изменение подходов к определению налоговой базы по налогу на прибыль (в том числе КГН) — ограничение переноса убытков, полученных налогоплательщиками в предыдущих налоговых периодах, — не более 30% налоговой базы текущего отчетного (налогового) периода.

Предлагается увеличить норматив зачисления акцизов на крепкую алкогольную продукцию в бюджеты регионов (с 40% до 50%) и распределить дополнительные доходы пропорционально реализации крепкой алкогольной продукции через систему ЕГАИС.

В целях увеличения доходов планируется поэтапная отмена действующих налоговых льгот, установленных на федеральном уровне по региональным и местным налогам, с передачей соответствующих полномочий на региональный (местный) уровень. Также предполагается ввести правило "двух ключей" для отдельных видов льгот и преференций, установленных по налогу на доходы физических лиц и налогу на прибыль организаций.