Замглавы МЭР: России нужен закон о цифровой экономике
- Какие препятствия для развития цифровой экономики существуют в законодательстве?
- Снятие ограничений для развития цифровой экономики в разных областях - это одна из самых сложных тем. Основная проблема - это устаревшие и избыточные требования. Среди них есть и совсем абсурдные, которые мешают развитию традиционной экономики, не говоря уже о цифровой. Есть два пути решения этой проблемы: идти от конкретных проблем или отсекать устаревшие требования скопом, как это сейчас будет происходит с актами органов исполнительной власти советского периода. В рамках программы мы планируем действовать по обоим направлениям.
Помимо избыточных требований, нужно обновлять межотраслевые институты. Например, отказываться от бумажных трудовых договоров и от ведения трудовых книжек. Технологическая возможность удаленной работы во многих сферах приводит к тому, что нам уже не так важно, где человек живет, важно, чтобы его компетенции наилучшим образом соответствовали той работе, которую нужно выполнять. Так, изменение трудового законодательства могут повысить уровень трудовой мобильности и дать импульс для развития цифровой экономики.
Одной из важных проблем является отсутствие общей цифровой среды доверия. Уже сейчас используется система электронных контрактов, когда одно юридическое лицо подписывает документы с другим в электронном виде. Исполнение тоже контролируется в электронном виде. Произошла отгрузка товара - перечислились деньги со счета. Но у нас нет единой для публичных и частных отношений системы идентификации и аутентификации лиц, использование цифровых подписей связано с рядом существенных проблем, а система подтверждения полномочий одних лиц в отношении других лиц и организаций базируется на бумажной системе нотариальных доверенностей.
Создание единой цифровой среды доверия позволит существенно снизить издержки и ускорить формирование новых бизнес процессов.
- Какие законодательные акты нужны для создания единой среды доверия?
- Мы исходим из того, что, помимо снятия существующих законодательных ограничений, нам потребуется разработать комплексный закон, который будет регулировать вопросы цифровой экономики. Некоторые эксперты говорят, что нам нужно принимать цифровой кодекс, другие, что закон об основах цифровой экономики, время покажет, как он будет называться. Но совершенно точно, что в этом законодательном акте должны быть определены новые сущности, от которых зависит развитие цифровой экономики. Та же цифровая среда доверия, вопросы получения и использования больших данных, статус цифровых экосистем и вещей, которые существуют только в виртуальном пространстве и многое другое. Кроме того, принятие такого закона повлечет серьезные правки как других законодательных актов, так и подзаконной базы.
- Когда вы планируете начать работу над этим законом?
- Работа начнется этим летом, после утверждения подробного плана действий. Скорее всего, она будет разбита на два этапа. Первый - решение первоочередных задач, второй, который будет идти в параллельном режиме - подготовка комплексной концепции правового регулирования цифровой экономики и принятие базового закона. Такой закон будет решать не сиюминутные задачи, а вопросы развития цифровой экономики на долгосрочную перспективу. Понятно, что это нельзя делать последовательно. Надо и барьеры устранять, и большой закон писать. Но первое будет происходить быстрее, а второе дольше, поскольку это своего рода переворот в юриспруденции.
Но мы считаем, что уже сейчас надо начинать работу и по одному, и по второму направлению и двигаться параллельно.
- Какие выгоды может получить бизнес от изменений в законодательстве?
- Одно из важных предложений экспертов - это предложение о создании особых цифровых режимов, так называемых "цифровых песочниц" или "капсул". Речь идет о том, что компании, которые имеют высокую степень информатизации, готовы быть открытыми для власти, готовы дать возможность в режиме онлайн подключиться к своим информационным системам, должны получить от государства возможность снизить административную нагрузку.
Например, может быть снижено количество проверок. К таким передовым компаниям неприменимо множество качественно устаревших требований. То есть требования к передовым компаниям резко сокращаются в режиме правового эксперимента. Это одно из предложений, которые, как мы надеемся, попадет в программу.
- Будет ли для таких компаний снижена налоговая нагрузка?
- Это необязательно, могут быть и другие меры поддержки. Главное - чтобы помощь была адресной, и мы четко понимали, кому и что нужно для того, чтоб стать национальными чемпионами.
Правовой эксперимент - это тоже уравнение с двумя неизвестными, потому что не все компании готовы будут открываться. Это и высокая ответственность, и высокие стандарты работы. Это испытание не каждый сможет выдержать.
- Каким образом новое законодательство будет гармонизировано с законодательством стран ЕврАзЭС?
- Решения должны быть общими для всех пяти стран. По этой линии ведется большая работа. Нам нужно понимать, какие решения мы можем применять во всех пяти странах, а по каким вопросам мы движемся в рамках национального законодательства.
Тут есть и плюсы, и минусы. С одной стороны, наднациональное регулирование это всегда большое количество согласований. Но с другой стороны, наднациональное регулирование позволяет какие-то вещи перезапустить с чистого листа, отрубив всю массу старого регулятивного материала, которая тормозит развитие. Здесь очень важно выстроить правильные балансы с учетом плюсов и минусов.
- Какие новые институты нужно создать для цифровой экономики?
Сейчас много говорится о технологиях больших данных, реестров распределенных данных или машинного обучения. Это новые механизмы и инструменты. Пока нет ответа на вопрос, насколько правомерно использование их в компаниях или органах государственной власти. Мы считаем, что ответы должны быть. Мы не сможем решить этот вопрос для всех, но бизнес должен быть уверен, что, используя новые технологии, он не нарушает закон. Эти технологии могут очень много дать для государственного аппарата. Государство - самый большой обладатель данных. Если эти данные правильно использовать и анализировать, то в государстве может быть качественно повышен уровень принятия решений. Мы считаем, что для работы с большими данными в частности, и по цифровой экономике в целом, нам нужно создавать центры компетенций, где будут работать уникальные специалисты, которых не всегда можно взять на работу в органы власти. Эти центры компетенций могли бы отбирать на основе конкурса лучшие проекты органов власти и свои ресурсы вкладывать в реализацию этих проектов, чтобы они могли "выстрелить".
- Кто, кроме органов власти, будет работать над изменениями законодательства?
- Возможно, на базе ведущих юридических вузов нужно также создать центры компетенций, где специальные кафедры будут заниматься вопросами цифрового законодательства, готовятся квалифицированные кадры, которые обладают навыками не только юристов, но и знаниями в области информационных технологий. На наш взгляд, это принципиально важно, мы считаем, что создание такой компетентной, экспертной среды также направлено на решение задачи постоянного обновления и улучшения законодательства для развития цифровой экономики. Борьба с барьерами - огромное поле, которое надо перепахать. Это задача, которую невозможно решить одноразово, поскольку технологии будут развиваться, это надо будет делать постоянно и с нарастающей скоростью. Вот для этого нужны специалисты и центры компетенций.
- Как будут работать законы в цифровой экономике?
- Регуляторная среда цифровой экономики должна быстро меняться под изменяющуюся реальность. Чем больше происходит изменений, тем быстрее надо реагировать государству. У нас сейчас сильно забюрократизирован процесс принятия нормативно правовых актов. Мы в Минэкономики посчитали и выяснили, что принятие не только закона, но и подзаконных актов превышает 300 календарных дней. Это колоссальная цифра. Бесконечные согласования, длительные бюрократические процедуры. Необходимо пересмотреть этот процесс. В первую очередь, оптимизация может быть достигнута за счет создания цифровой среды работы и согласования нормативных документов. Эксперты предлагают и более жесткие изменения, например, согласовывать не сами нормативные акты, эту работу можно оставить для юристов, а согласовывать принципиальные решения, алгоритмы, которые будут лежать в основе этих норм. Если все договорились по алгоритмам, то как это описать, это уже не важно, это должны делать профессионалы.
- Как будет осуществляться переход?
- Перевод правовых норм в алгоритмы - это очень серьезный вызов, над которым все передовые юридические умы очень много думают. Нам надо начинать этим заниматься. Самый быстрый результат может быть достигнут по линии административных регламентов, это очень детализированные документы, которые находятся ближе всего к алгоритмам. Такие пилоты могут стать первым шагом к переходу к цифровой среде регулирования.
- Как переход к цифровой среде отразится на получении госуслуг?
- Каждая услуга - это четкий алгоритм последовательности действий. Человек приходит с заявлением на получение пособия и в зависимости от ряда показателей ему начисляется пособие. Сейчас это все описано на бумаге, а если выстраивать этот процесс в электронном виде, то занесение данных автоматом дает ответ на вопрос, может ли человек пособие получить и в каком размере.
Мы считаем, что сейчас большим препятствием для развития цифровой экономики является отсутствие реестров результатов оказания госуслуги. Если информация об оказании услуг будет собрана в одном месте, государство сможет оперативно этой информацией пользоваться и заранее понимать, какие услуги нужны человеку. К сожалению, у нас сейчас многие услуги выдаются на бумаге, поэтому записи в этих реестрах хоть и есть, но не имеют юридического значения.
Мы разработали закон о запуске пилотного проекта в лицензировании, который предполагает полный отказ от бумажных документов и переход к юридическому значению записи в электронном реестре. Мы сейчас согласуем этот законопроект и будем вносить его в правительство.
Если мы соберем все эти данные в одном месте, то мы сможем перейти к проактивной модели оказания госуслуг. Если человеку исполнилось 16 лет, ему не надо будет никуда обращаться, ему просто придет паспорт по почте. Или если у него родился ребенок, то пособие начисляется автоматически.
- Какой открытости вы ожидаете от граждан?
- Им нужно будет дать разрешение на обработку своих данных для оказания государственных услуг. Понятно, что это не близкое будущее, но это то, к чему мы должны стремится.
- Как изменится государственный контроль в цифровой экономике?
- Мы говорим о том, что налоговая служба, например, будет собирать данные со всех кассовых аппаратов. Это новая реальность - когда не нужно проводить проверки, ты уже итак знаешь, где есть нарушения. Уже сейчас в Москве используются данные с видеокамер при контроле за состоянием дворовых территорий. Это контроль будущего, и нам сейчас необходимо дать передовым органам власти, которые стараются на эти модели переходить, возможность заменить традиционные проверки именно такими способами дистанционного контроля. Сейчас отчасти это в законодательстве сделано, но комплексно эту проблему поможет решить закон о контроле и надзоре, который подготовлен Минэкомразвития и готовится к внесению в правительство.
- Когда вы ожидаете принятия программы развития цифровой экономики?
- Есть поручение президента на эту тему, там есть очень жесткие, четкие сроки.
- Когда начнется работа над законом о цифровой экономике?
- Мы для себя поставили задачу запустить работу летом этого года. Причем мы считаем, что написанию этого закона должно предшествовать написание комплексной концепции правового регулирования этой сферы и ее утверждения, потому что слишком много разных вопросов, на которые до написания закона надо получить ответы. Как раз тот самый случай, когда надо по принципиальным вопросам сначала определиться и договориться.
Мы хотим, чтобы это была не бюрократическая работа по написанию очередной концепции, которую положат в ящик. Это должна быть очень серьезная экспертная проработка, поэтому летом работа стартует, и у нее будет подробный план-график со множеством различных мероприятий. Подготовка законопроекта - это, наверное, самая длительная, сложная работа из всего, о чем я говорил.
- На какой международный опыт вы опираетесь при подготовке этого законодательства?
- Смотрим мы, естественно, на всех, но при этом ни одна система не применима к нам полностью. У нас масса особенностей. В первую очередь, это правовая система. У нас континентальное право, и с этой точки зрения примеры, связанные с моделью прецедентного права, неприменимы. Там все гораздо гибче, изменения происходят по-другому. У нас более жесткая модель, созвучная с моделью, которая есть в Европе. Но Европа уже сейчас проигрывает Америке и Китаю, в том числе, в результате того, что использует такую модель правового регулирования.
И с этой точки зрения мы понимаем, что нам нужно включать новые инструменты работы. Потому что традиционные способы, когда мы годами принимаем какие-то нормативные правовые акты, уже не подходят. Как это сделать, как это перезапустить? Если смотреть на американский опыт, у них есть территориальные капсулы и центры развития - Бостон, например. У нас тоже может быть такой подход, когда мы можем учитывать региональную специфику и запускать на каких-то территориях, которые к этому расположены, в Сколково, например, где существует специальный правовой режим, территории опережающего развития (ТОРы) и так далее.
Когда у нас была встреча с помощником сингапурского лидера Ли Куан Ю, который с ним десять лет проработал, мы обсуждали, применим ли опыт Сингапура для России? И я задал вопрос: "Россия очень большая, а Сингапур маленький. Все-таки, если бы вы предлагали рецепт для России, какой рецепт вы бы предложили?". Он сказал: "Ну я бы предложил сделать тысячу городов, которые обладали бы максимальной компетенцией для того, чтобы внедрять изменения. Дать им самостоятельность, чтобы они могли стать такими капсулами". Но создать в России тысячу Сингапуров - это утопия. Нам нужны свои рецепты, и мы будем их искать.
- Кто в мире дальше всего продвинулся в плане развития таких "капсул"?
- Здесь вопрос - каково мерило успеха? Когда нет ответа, что такое цифровая экономика, мерило ее развития тоже очень условное. Но мы понимаем, что компании-лидеры в этой сфере находятся в США и в Китае. Наверное, это о чем-то говорит.
- Каковы основные риски при реализации программы?
- Главный риск - это консервативная правовая система, тяжелые бюрократические процессы принятия новых нормативно-правовых актов и вообще внедрения изменений. Это критические риски. Отсутствие специалистов, которые готовы и способны были бы эти процессы вести.
- Как будет вестись работа над программой в дальнейшем?
- Следующий шаг - выпуск подробного плана на три года.
Беседовал Глеб Брянский