Дмитрий Козак: новые поправки в Воздушный Кодекс повысят безопасность полетов

Правительство внесло в Государственную Думу поправки в Воздушный Кодекс, ограничивающие застройку в зонах безопасности вокруг аэропортов. Согласно этим поправкам операторы аэропортов должны подготовить и поставить на кадастровый учет границы приаэродромных территорий, а также определить ограничения для использования этих земель. После принятия поправок местные власти должны будут рассчитать размер ущерба, который понесут граждане и юридические лица в случаях, если на использование принадлежащих им объектов недвижимости налагаются новые ограничения. Этот ущерб должен будет возместить оператор аэродрома.

Поправки вызвали неоднозначную реакцию среди российских операторов аэропортов, которые заявили, что новое законодательство принесет им существенные убытки. Об особенностях регулирования застройки на приаэропортовых территориях, о том, как новые поправки будут стимулировать операторов аэропортов и авиакомпании к снижению уровня шума и о мировом опыте в этой сфере в интервью ТАСС рассказал заместитель председателя правительства РФ Дмитрий Козак.

— Почему вообще возникла тема строительства в Московской области именно вблизи аэропортов, относящихся к объектам первого класса опасности? Разве недостаточно иных свободных территорий?

— Обсуждается вопрос не о застройке территорий вблизи аэропортов, а об ограничениях застройки в целях обеспечения безопасности полетов. Только такие ограничения должны быть четко и недвусмысленно установлены.

Приаэродромные территории (30 километровая зона от контрольной точки аэродрома) в настоящий момент накрывают почти половину территории Московской области, а также около 90 % территории Москвы. Эти территории являются исторической частью Московской агломерации, где городская среда и инфраструктура сформировались давно, и именно эти территории начиная с "советских времен" планировались под перспективную застройку, в том числе для расселения жителей аварийного жилья, и создание новых мест приложения труда.

Однако в последние годы были введены требования, существенно ограничивающие градостроительное развитие фактически большей части московского региона и обусловившие проектирование и строительство необходимость получения дополнительных согласований сначала с администрациями аэропортов, а затем и с Росавиацией, причем вне формализованных правил, четкого предмета согласований и оснований для отказа в таком согласовании.

При этом сегодня четкие границы приаэродромных территорий и конкретный режим, действующий на конкретных участках этих территорий, не установлены. Как следствие, информация о том, какие ограничения хозяйственной деятельности действуют в отношении земельных участков и иных объектов недвижимости, их владельцам недоступны.

Только в Московской области ежегодно порядка 2,5 тысяч застройщиков, планирующих создать новые производства и рабочие места, построить социальный объект, расселить аварийный дом, вынуждены обращаться за согласованием в Росавиацию.

Нередки случаи, когда разногласия по вопросу о допустимости строительства возникают уже между Росавиацией, операторами аэропортов и региональными и местными властями и эти разногласия годами рассматриваются в судах. Яркий пример – в городе Домодедово застройщик в установленном порядке получил согласование в Росавиации, разрешение на строительство и начал строить жилой дом, параллельно расселяя аварийное жилье. Оператор аэропорта "Домодедово", ссылаясь на противоречие принятых решений ограничениям шумовых зон, которые в установленном порядке не утверждены, оспорил действия федеральной и местной власти в суде. Только применительно к территории Московской области к настоящему времени в производстве судов насчитывается 22 судебных дела, непосредственно затрагивающих права и интересы около 25 тысяч человек.

Результат один — страдает население, появляются обманутые дольщики, терпит убытки строительный бизнес в регионах, существенно сокращаются территориальные ресурсы для экономического развития муниципальных образований, утрачивается возможность долгосрочного планирования такого развития как для государства, так и для бизнеса.

На решение этих проблем и направлены подготовленные изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, устанавливающие порядок создания и правовой режим приаэродромных территорий, а также порядок особого контроля за использованием земель в пределах этих территорий с целью безусловного соблюдения требований по безопасности воздушного движения.

— Насколько эффективен механизм контроля со стороны Росавиации в режиме "постфактум", взамен существующего сегодня согласования размещения объектов в приаэродромной территории? Не влечет ли он за собой беспрепятственную застройку приаэродромных территорий в ущерб требованиям безопасности полетов, увеличение числа "обманутых" дольщиков, оставшихся без жилья и, как следствие, социальные конфликты?

— Следует отметить, что даже при наличии порядка согласования, как показывает практика, добиться эффективности этой процедуры и полного исключения бюрократической волокиты сложно. При этом пределы ответственности за затягивание согласительных процедур довольно узки, применение мер ответственности занимает длительное время, а ущерб гражданам и бизнесу может быть причинен значительный.

Вместе с тем, сегодня в Российской Федерации действует более 60 различных видов зон с особыми условиями использования территорий. И применительно к подавляющему большинству таких территорий действует иной механизм учета ограничений, установленных в таких зонах, при принятии решений о размещении объектов капитального строительства. Информация о границах соответствующих зон и об установленных в таких границах ограничениях хозяйственной деятельности подлежит размещению в Едином государственном реестре недвижимости и отражению в правилах землепользования и застройки и является общедоступной.

Заказчики строительства капитальных объектов — при проектировании и строительстве, граждане и юридические лица — при заключении сделок с недвижимостью, органы власти — при планировании развития территорий и принятия решений о застройке могут получить без каких-либо ограничений информацию о границах действия и содержании таких ограничений, что позволяет им избежать принятия ошибочных решений.

Более того, законодательством установлен целый набор дополнительных инструментов предотвращения нарушений режимов зон с особыми условиями использования территорий — это проверка соблюдения соответствующих требований при экспертизе проектной документации, выдаче разрешений на строительство, а также в процессе государственного земельного надзора, государственного строительного надзора и муниципального земельного контроля.

А для приаэродромных территорий законопроектом предусматриваются дополнительные механизмы такого контроля. В частности, проекты правил землепользования и застройки территорий, в границах которых расположены приаэродромные территории, подлежат направлению соответствующими органами местного самоуправления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти для их оценки на предмет соответствия таких проектов режиму приаэродромной территории, а выявленные нарушения подлежат безусловному устранению.

Аналогичный порядок установлен и для утвержденных правил землепользования и застройки, которые подлежат приведению в соответствие с режимом приаэродромных территорий (в случае выявления несоответствия) по представлению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в упрощенном порядке. Кроме того, выданные применительно к земельным участкам в границах приаэродромных территорий разрешения на строительство в нарушение их режима подлежат отмене по требованиям уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Нужно сказать, что это вполне соответствует и мировому опыту. Так, в аэропорту Франкфурта-на-Майне вся информация о негативных шумовых зонах открыта, прозрачна и размещена в публичном разделе официального сайта аэропорта "Защита от шума". С помощью интерактивной карты каждый житель и предприниматель может ввести название своего населенного пункта и получить информацию по уровню шумового воздействия аэропорта, а также ознакомиться с рекомендациями по мерам защиты от шума.

— Международная ассоциация аэропортов и крупнейшие российские аэропорты выступили против принятия поправок и направили коллективные обращения в Госдуму и Совет Федерации. Согласно поправкам, возмещать ущерб дольщикам, а также землевладельцам должен оператор аэродрома, который эту плату "перенесет" на авиакомпании, а те — на цену авиабилетов. Учтена ли позиция аэропортов при работе над новой редакцией законопроекта, которая была представлена Правительством РФ в Госдуму?

— Вопрос о возмещении ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в связи с ограничением их прав на земельные участки и иную недвижимость, разрешен в действующих редакциях Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации — этот ущерб возмещают лица, в интересах которых установлены ограничения. Законопроект лишь уточняет соответствующие положения в случае установления приаэродромных территорий.

В частности, предусматривается, что возмещение такого ущерба осуществляется застройщиками новых аэродромов, которые в составе проектной документации на строительство аэродромов подготавливают проекты границ и описания режимов приаэродромных территорий для их последующего утверждения уполномоченными органами власти. В России аэродромы строятся практически всегда государством.

В отношении действующих аэродромов обязанности по возмещению указанного ущерба возлагаются на операторов аэропортов (независимо от формы собственности), которые являются выгополучателями аэропортового бизнеса, но только в связи с возникновением на приаэродромных территориях ранее не установленных ограничений. Следует также отметить, что в Российской Федерации с учетом военных аэродромов большинство операторов — государственные организации.

Вместе с тем, такой подход формирует действенные стимулы к проектированию, строительству и последующей эксплуатации аэродромов с минимизацией размеров приаэродромных территорий (в целях минимизации объемов подлежащего возмещению ущерба) за счет предъявления повышенных требований к шумовым характеристикам воздушных судов и оптимизации маршрутов полетов с безусловным соблюдением требований безопасности полетов.

И здесь самое время вновь обратиться к европейскому опыту. Например, в Европе зоны шумового воздействия установлены для всех крупных аэропортов и введены законодательные требования о компенсации операторами аэропортов убытков землевладельцам, чьи права нарушены установлением таким зон.

При этом площадь таких зон для аэропорта Франкфурта-на-Майне (четыре взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток более 61 млн.чел. в год) составляет около 45 тыс.га, для аэропорта Шарль-де-Голль (четыре взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток более 65 млн.чел. в год) — около 53 тыс.чел. Для сравнения — для аэропорта Домодедово (две взлетно-посадочные полосы, пассажиропоток около 30 млн.чел. в год) размер шумовой зоны (которой руководствуется оператор аэропорта) почти втрое выше и составляет 157 тыс.га.

Кроме того, стимулируются меры по снижению негативного воздействия от полетов самолетов. Так, в ряде аэропортов Германии, в частности, во Франкфурте-на-Майне, полеты в ночное время (с 23.00 до 05.00) запрещены. Законодательно предусмотрено, что в расчет аэропортовых сборов должен быть включен так называемый "шумовой компонент" — чем выше категория (класс) шума самолета, тем выше стоимость сбора за шумовое воздействие, что формирует стимулы для авиакомпаний по эксплуатации современных воздушных судов с максимально низким шумовым классом. При этом в аэропортах Европы установлен запрет на взлет и посадку воздушных судов, чьи показатели шумового воздействия превышают допустимые нормы.

Напротив, действующее российское законодательство в этой части заметно отстает от европейского, предусматривая жесткие ограничения экономической деятельности на 30-километровых приаэродромных территориях и фактически создавая возможность возложить расходы на возмещение ущерба собственникам недвижимости на государство и никоим образом не стимулируя операторов аэропортов к реализации мер по сокращению таких расходов.

— В домах, построенных на приаэродромных территориях, зафиксирован повышенный уровень шума, который негативно воздействует на жильцов таких домов. Каким образом учтены вопросы безопасности здоровья граждан в законопроекте?

— Сегодня, по сути, в приаэродромных территориях находятся целые городские районы, созданные еще в советский период с учетом требований, установленных еще Министерством гражданской авиации СССР.

Однако с тех пор интенсивность воздушного движения в аэропортах увеличилась в несколько раз. Законопроект как раз направлен как на обеспечение безопасности полетов, так и на охрану прав и здоровья граждан и предусматривает, что зоны шумового воздействия аэропортов устанавливаются с учетом заключений Роспотребнадзора соблюдении требований законодательства Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

Одновременно законопроект содержит механизмы, направленные на стимулирование застройщиков аэродромов и операторов действующих аэродромов принимать меры к сокращению размеров приаэродромных территорий, в том числе за счет снижения уровня шумового воздействия. Кстати сказать, Правительство Российской Федерации поручило Минтрансу России исходить из необходимости достижения этих целей при подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации о порядке установления границ приаэродромных территорий.

А на территориях, где снизить уровень шума до нормативного значения невозможно, законно построенные жилые дома подлежат расселению и новое строительство жилья и социальных объектов будет запрещено с установлением действенного контроля за соблюдением такого ограничения.