Татьяна Голикова: регионы должны вести более ответственную бюджетную политику

Глава Счетной палаты Татьяна Голикова на Гайдаровском форуме в интервью ТАСС рассказала о своем отношении к бюджетному маневру, изменению подоходного налога и поделилась предварительными результатами по проверке эффективности поддержки экспорта.

— Татьяна Алексеевна, первые два дня Гайдаровского форума в кулуарах и на сессиях активно обсуждалась тема бюджетного маневра. На ваш взгляд, насколько возможна смена приоритетов в бюджете и что для этого необходимо сделать?

— Нужно увеличить расходы на здравоохранение, образование, может быть, но никто не говорит, за счет какого источника это должно быть осуществлено. Похоже, рассматривается только федеральный бюджет, что выглядит очень странно, потому что федеральный бюджет — это только высшее образование, финансирование по полномочиям, а здравоохранение — это вообще только федеральные учреждения.

Основная система здравоохранения сосредоточена сегодня даже не в бюджетах регионов, а в бюджете Фонда обязательного медицинского страхования. Поэтому я не очень понимаю, что это за маневр и в пользу какого образования и в пользу какого здравоохранения. То есть пока это общие слова, они ничего не дают и ни на какую конкретику не отвечают. Если зайти с другой стороны: "А надо ли это делать?", — наверное, надо. Но в любом случае сначала нужно оценить то, где мы находимся и насколько эффективно мы используем тот ресурс, которым располагаем. Я на одной из сессий специально приводила в пример тему высшего образования и того, как формируется в высшем образовании стоимость услуг. И там очень много пробелов, там достаточное количество неэффективных расходов, там есть о чем поговорить. При этом среднее специальное образование, которое сегодня финансируется из регионов и которое призвано обеспечивать экономику в том числе рабочими кадрами, находится в достаточно загнанном состоянии как с точки зрения самой базы, так и с точки зрения подготовки высококвалифицированных специалистов тех или иных рабочих профессий. Что касается здравоохранения, то еще раз говорю: это в основном Фонд обязательного медицинского страхования, напоминаю, что он формируется за счет тарифа с фонда заработной платы в размере 5,1%. Хотят ли этот тариф повысить? Маневр в какую сторону? Или мы перейдем от страховой модели к бюджетной и начнем финансировать здравоохранение из бюджета? Понимаете, пока нет содержательной и концептуальной основы, делать выводы преждевременно.

— У меня вопрос в развитие этой же темы, про налоговые изменения. Опять поднялся вопрос: вводить или нет прогрессивную шкалу НДФЛ.

— Я не сторонник прогрессивной шкалы НДФЛ. Я считаю, что сейчас это стабильный, понятный и достаточно эффективный с точки зрения поступлений источник пополнения доходной части бюджета в субъектах. Любые трансформации, которые происходят у нас с подобного рода институтами, всегда приводят к потерям. Поэтому я считаю, что сейчас у нас пока нет оснований для того, чтобы модернизировать систему подоходного налога.

— В прошлом году Минфин неоднократно отмечал, что был более сглаженный рост расходов бюджета в декабре, то есть не было традиционного скачка, который обычно происходит. Минфин связывает это с тем, что бюджетополучателям разрешено переносить расходы на следующий год. Вы считаете эту практику позитивной? Не возникнут ли риски с затягиванием строительства, трудности с контролем за средствами?

— Все зависит от того, на какие цели мы переносим расходы. Цифра 589 млрд рублей — это расходы, которые не были осуществлены. 423 млрд рублей — это то, что подлежит использованию на те же цели в 2018 году. Остальная сумма, скорее всего, будет зачислена в резервный фонд правительства, и по ним могут приниматься новые решения. Это деньги, которые не востребованы для выполнения обязательств, запланированных в 2017 году. Плохо это или хорошо? Такой переход на самом деле более свойственен практике однолетних бюджетов. Если все-таки мы трехлетний бюджет принимаем, то должны создать механизмы финансирования переходящих контрактов так, чтобы не принимать эксклюзивные решения по переносу. И, собственно, на это и были нацелены в свое время новеллы в бюджетном законодательстве, которые связаны именно с трехлетним бюджетом, а не однолетним. Это возможность заключения трехлетних контрактов, двухлетних контрактов, а не однолетних, когда в авральном режиме нужно проводить все конкурсные и закупочные процедуры. Пока этого не произошло. Почему? Этому есть объяснения. В 2017 году мы вернулись снова к трехлетнему бюджету, поэтому я думаю, что нам еще предстоит отладить эту систему и она должна заработать при трехлетнем планировании.

— С 1 января начала свою работу анонсированная программа по реструктуризации долгов регионов. Еще в прошлом году Кабмин более всего беспокоился о том, чтобы все дотационные регионы в программу вошли.  Серьезно ли регионы подошли к этому вопросу? Можно ли говорить об успешном запуске программы и как СП будет наблюдать за работой этой реформы? В частности, будете ли вы следить за тем, чтобы регионы закрывали коммерческие кредиты и не брали новые?

— Итоги мы подведем 15 февраля, потому что это дата, когда должны быть подписаны, в соответствии с нормативными требованиями, все соглашения с регионами, до 1 февраля они будут представлены в Минфин. То есть после 15 февраля можно будет сделать вывод, все ли регионы пошли на реструктуризацию, все ли ее восприняли.

Я думаю, что те регионы, у кого маленькая задолженность, могут и не подписывать соглашение. А у кого серьезные объемы долгов, которые оказывают влияние на бюджеты, те, безусловно, пойдут все. Ну и потом надо сказать, что в отличие от предыдущих лет дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2018 году посчитана в том числе и с учетом модельных бюджетов, то есть с учетом выполнения если не нормативных, то близко к нормативным обязательствам по полномочиям, которые сегодня закреплены за регионами. Поэтому я думаю, что в определенной степени 2018 год — это такое "испытание" для регионов, когда они должны вести более ответственную бюджетную политику. Плюс в этот же период должны быть реализованы решения по выполнению майских указав президента, особенно в части заработной платы, они (регионы — прим. ТАСС) на себя приняли эти обязательства. Ну и наконец, они должны по итогам 2018 и 2019 годов, для того чтобы получить еще более льготный период реструктуризации, до 2029 года, во-первых, заплатить 5% и, во-вторых, добиться роста собственных налоговых, неналоговых доходов на уровне не ниже инфляции. Я думаю, что все основания это выполнить у регионов на сегодняшний день есть.

— В 2018 году по поручению президента Минфин проведет выпуск суверенных евробондов, которые, по замыслу, вернут в РФ капиталы российских инвесторов.  Считаете ли вы такой механизм эффективным, какой он может пользоваться популярностью и какими должны быть ограничительные меры — сузить круг только этими целевыми инвесторами или разрешить покупку широкому кругу? Как эта мера должна отразиться на инвестпривлекательности РФ?

— Мы еще не видели ничего этого на бумаге. Решения об эмиссии выпусков облигаций, содержащих условия размещения и обращения — объемы, цены, сроки погашения, ставки купонного дохода, формы размещения, — в соответствии с генеральными условиями принимаются Минфином. Я думаю, что как только предложения будут подготовлены, мы их увидим и сможем каким-то образом к этому отнестись. Но ничего нереального в этом нет.

— То есть вы думаете, что этот инструмент будет успешен?

— При определенной отработке. Надо смотреть детали.

— Этот год начался достаточно хорошим ростом цены на нефть. На ваш взгляд, как это повлияет на исполнение бюджета 2018 года? И какие прогнозы у Счетной палаты по цене на нефть? Может, вы их меняли в связи вот с этим?

— Мы вообще-то не прогнозируем цену на нефть. Мы иногда ее оцениваем для подготовки оперативных отчетов. Но в целом сейчас, как мне кажется, ситуация складывается так, что в связи с нашими договоренностями с ОПЕК есть все основания предполагать, что драматичного снижения цены не будет и что она будет находиться где-то в диапазоне $60 за баррель. Безусловно, более высокая цена на нефть будет осуществлять свой вклад в экономический рост, в более стабильное пополнение доходной части бюджета. Но с учетом того, что все-таки хоть и с переходным годом, но мы ввели новое бюджетное правило, все дополнительные нефтегазовые доходы будут аккумулироваться и потом направляться в Фонд национального благосостояния. То есть высокая цена на нефть позволяет нам не только более стабильно исполнять бюджет, но и пополнять наши суверенные резервы, что хорошо, однозначно.

— На ваш взгляд, насколько удастся пополнить ФНБ в этом году?

— Оценки разные.

— Последняя оценка, которую озвучил Силуанов, что до 3% ВВП даст дополнительно при текущей конъюнктуре.

— Мы не оценивали. В 2018 году последний раз мы тратим ФНБ на покрытие дефицита — это 1,1 трлн рублей. Зачислим то, что сейчас по 2017 году накопили, — это чуть более 829 млрд рублей. Плюс то, что будет приобретено в 2018 году. Размер пополнения также будет зависеть от того, будем ли мы размещать на внутреннем рынке тот объем заимствований, который сейчас спланировали. Если да, то будет серьезное пополнение ФНБ против предыдущих периодов. Если мы изберем стратегию некоторого замещения заимствований, тогда будет меньше.

— Переходя к другим темам, сегодня на Гайдаровском форуме прозвучало мнение вице-премьера Ольги Голодец о том, что перенос администрирования поступлений в Пенсионный фонд Налоговой службе не принес результатов. Какое у вас мнение на этот счет?

— Я не согласна с Ольгой Юрьевной. Этому подтверждение хоть и оперативные данные, но тем не менее. Пенсионный фонд при формировании своего бюджета планировал аккумулировать 58 млрд рублей из ранее сложившейся задолженности. По факту ФНС собрала более 100 млрд рублей. Это только один пример. Налоговой службе за тот короткий период удалось существенно нарастить потенциал администрирования, это первое. Второе — это позволило сократить трансферт в бюджет Пенсионного фонда из федерального бюджета и сэкономить деньги в федеральном бюджете на другие нужды — по-моему, минимум 27 млрд рублей. Что касается Фонда обязательного медицинского страхования, здесь тоже перевыполнение на 26 млрд рублей. В итоге в 2017 году впервые за ряд лет удалось исполнить бюджет Фонда обязательного медицинского страхования с профицитом в 81 млрд рублей. Это всё оперативные данные. Окончательные мы получим в апреле 2018 года. Но сегодня можно однозначно сказать, что решение не было ошибочным.

— Вы говорили, что в начале года рассмотрите итоги проверки эффективности поддержки экспорта в 2017 году...

— Это впереди, еще будем подводить итоги. Но предварительные оценки уже есть. Надо сказать, что этот проект заработал только в 2017 году наряду с другими проектами. Понадобилось достаточно много времени для того, чтобы разработать нормативную базу. Оценивать сейчас рано, потому что прошло совсем мало времени. Но коллеги из Российского экспортного центра проделали достаточно серьезную работу для того, чтобы отработать механизмы, которые позволили бы оценивать их вклад в поддержку экспорта. Сейчас наметилась некоторая положительная тенденция в увеличении несырьевого экспорта. Что мешает? Мне кажется, что у этого проекта очень много участников: и Минпромторг, и Министерство экономического развития, и Экспортный центр, и отдельные государственные корпорации, от деятельности которых, от успешности деятельности, от сроков согласования документа во многом зависит эффективность работы Экспортного центра. Будут подведены предварительные итоги 2017 года, надо подумать, как упростить процедуры, как разбюрократизировать систему и как сделать ее такой, чтобы потенциальные участники не приезжали в Москву за господдержкой экспорта, а получали поддержку на местах. Здесь есть над чем работать. Несмотря на то что за реализацию проекта отвечает Экспортный центр, он не может сам на все влиять. Нужно все эти недостатки отработать. И я думаю, что у нас получится. Тем более что коллеги нацелены на продуктивную работу.

— В прошлом году вице-премьер Трутнев обвинил Минтранс в том, что деньги на реконструкцию аэропортов Дальнего Востока "просто пропали". Были ли у вас какие-то проверки в этом направлении?

— Мы не проводили проверку пропавших денег на Дальнем Востоке. Но я могу сказать одно, что на протяжении ряда лет Росавиация, которая выступает администратором этих расходов, регулярно не выполняет бюджет, и 2017 год не стал исключением. Нам еще предстоит анализировать, по каким стройкам не были использованы инвестиции, а что касается конкретных проектов на Дальнем Востоке, у нас, наверное, будут контрольные мероприятия, и мы уже сможем тогда вынести какое-то свое суждение.

— В октябре прошлого года были опубликованы данные, что вы обнаружили нехватку 43,1 млрд рублей для выполнения майских указов о повышении зарплат медицинских работников. Были ли еще какие-то факты или это были единственные нарушения?

— Это была абсолютно счетная позиция, которая возникла при анализе проектировок бюджетов Фонда обязательного медицинского страхования на 2018 год. Дело в том, что у них существует своя методология расчета доведения до тех показателей, которые установлены майскими указами президента, мы ничего не изобретали. Мы взяли их методологию, взяли их отчетность и просто просчитали. И в результате получилось, что недостает 43 млрд рублей. При этом они заверили нас, что они пренебрегли этим расчетом в силу таких-то причин, и все будет хорошо, и показатели по указам будут выполнены. Сейчас ничего не могу сказать, потому что мы располагаем данными только за девять месяцев. Пока по категориям младшего и среднего медицинского персонала было недовыполнение, но за IV квартал еще вполне возможно, что регионы предприняли определенные усилия для того, чтобы исправить ситуацию. Но тем не менее то, что там была проблема, мы на этом акцентировали специально внимание наших коллег, чтобы они это держали в поле своего зрения.

— В прошлом году президент озвучил ряд демографических мер. Будет ли Счетная палата планировать какие-либо проверки или держать на особом контроле?

— Это такие же плановые расходы, как любые другие, это социальные выплаты населению на первого ребенка, выплата из материнского семейного капитала. Опыт 4-летней работы говорит о том, что, как правило, при предоставлении пособий особых нарушений нет, потому что это конкретные люди и конкретные выплаты. И нарушения чаще всего бывают не там, где на руки людям выплачиваются деньги, а где речь идет, скажем, о приобретении жилья. Вы знаете множество случаев, которые были связаны с махинациями по предоставлению жилья многодетным семьям. По пособиям, как правило, таких проблем не бывает. Но, естественно, мы это будем смотреть с точки зрения исполнения, как любую другую позицию в расходах бюджета.

— Как можно оценить итоги выполнения регионами программы переселения из аварийного жилья по результатам 2017 года? Ранее вы сообщали, что на 1 сентября 31 регион не справился с обязательствами. 

— Есть оперативные данные Минстроя на 1 января 2018 года. По данным Минстроя, это вроде бы как 15 регионов, которые не справились. У нас до этого была другая оценка — 25 регионов. Понятно, что это оперативная оценка, если это 15 регионов, то это уже лучше, но мы сейчас находимся в проверках, и результаты будут подведены в первом квартале по жилью, которое предоставляется гражданам, проживающим в зоне Байкало-Амурской магистрали и в Иркутской и Амурской областях. Из Иркутской области мы приехали, но еще не подводили итогов, Иркутская область не справилась, самая критичная ситуация была в городе Братске, причем она развивалась не одним годом. Во многом это было связано с тем, что власти региона передали полномочия по решению этой проблемы муниципалитетам. Муниципалитеты были не готовы к реализации этой задачи, и в итоге практически сроки были сорваны, были недобросовестные подрядчики, несвоевременно расторгались контракты, и получилось, что конечным результатом стало невыполнение по сути президентской программы.

— Вы раньше говорили, что существует достаточно большое количество пособий для малоимущих граждан, но они небольшие и не меняют существенно ситуацию в уровне жизни этих получателей пособий. На ваш взгляд, как можно оптимизировать процесс выдачи пособий? И рассматриваются ли какие-либо меры по увеличению адресности социальной помощи и поддержки?

— Был принят закон, который позволяет Пенсионному фонду создать учетную систему для каждого гражданина по выплате пособий, чтобы понять, а что вообще он получает, какие виды, за счет каких источников: федеральный бюджет, бюджет региона, может быть, муниципальный бюджет. И дальше принять управленческое решение, что с этим делать. В субъектах существует унаследованная еще до 2000-х годов система пособий очень маленьких, которые не индексируются, по-прежнему в отдельных регионах существуют пособия и по 100 рублей. И я говорила о том, что было бы правильно на основе инвентаризации понять, от чего можно отказаться, что можно трансформировать в другие виды пособий так, чтобы пособие было весомым, достойным, а не разрозненным, непонятно, по каким принципам предоставленным. В логике адресности речь идет о том, что нужно платить тем, у кого низкие доходы. И вот насколько Пенсионный фонд способен провести такую работу — это еще предстоит оценить. Я думаю, что существенным вкладом в преодоление бедности будет, во-первых, повышение заработной платы, во вторых — это доведение минимального размера оплаты труда, по поручению президента, с 1 мая до прожиточного минимума. И наконец, демографический пакет, который тоже даст серьезный вклад в снижение бедности.

 Беседовала Лана Самарина

Гайдаровский форум - ежегодная международная научно-практическая конференция в области экономики. Форум проводится с 2010 года. Организаторы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара и Ассоциация инновационных регионов России (АИРР). ТАСС - генеральный информационный партнер Гайдаровского форума.