Российский дипломат: роль ОБСЕ возросла, но недостатки в деятельности организации остаются

В последнее время ОБСЕ находится в центре европейской и даже мировой политики, но от этого организация не стала существенно лучше. В ней сохранились все те недостатки, которые ей были присущи. В деятельности ОБСЕ нет сбалансированности, и по-прежнему отмечается перекос в пользу так называемой "третьей корзины". Об этом заявил в интервью ТАСС директор Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России Андрей Келин, который в течение четырех последних лет занимал пост постоянного представителя РФ при ОБСЕ в Вене.

- Недавно в Москве состоялась встреча министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова с генеральным секретарем ОБСЕ Ламберто Заньером. О чем шла речь в ходе этих переговоров?

- Состоялся достаточно подробный разговор о нынешнем состоянии дел в организации. Мы обратили внимание на то, что ОБСЕ сейчас вышла на передний край европейской и даже мировой политики, но от этого организация не стала существенно лучше. В ней сохранились все те недостатки, которые были ей раньше присущи. В деятельности ОБСЕ нет сбалансированности, и по-прежнему отмечается перекос в пользу так называемой "третьей корзины", т. е. правозащитной деятельности и защиты демократических ценностей. На соответствующие мероприятия тратится до двух третей бюджета организации в ущерб первым двум "корзинам", к которым относятся вопросы европейской безопасности и экономического сотрудничества. Не утихают попытки использовать ОБСЕ главным образом как инструмент навязывания западных моделей демократии странам к востоку от Вены.

Однако главный недостаток - организационная рыхлость, отсутствие установочного документа, своего Устава, своей нормативной базы. Это создает большие проблемы для самой организации. Сейчас ведется много разговоров о том, что на базе ОБСЕ и ее опыта в украинском кризисе можно было бы пойти дальше и проводить так называемые "операции мира". Это - невоенные операции, предполагающие участие ОБСЕ в конфликтном и постконфликтном урегулировании примерно по тем же модальностям, как это происходит на Украине. Но без правового фундамента все это лишь планы на будущее. В нынешней ситуации они неосуществимы. Пока не будет создан солидный правовой фундамент, рассуждать о таких операциях, их перспективах и серьезном участии ОБСЕ в урегулировании других конфликтов на евроатлантическом пространстве большого смысла нет.

- Что это за фундамент?

- Мы уже длительное время ведем речь о выработке Устава организации, на основе которого можно было бы и обеспечивать достаточное финансирование, и принимать нужные документы, в частности, о привилегиях и иммунитетах тех, кто работает в ОБСЕ. Иметь установочный документ необходимо. Хотел бы подчеркнуть, что из 57 государств - участников ОБСЕ 56 стран выступают за его принятие. Только одна страна против. Это - Соединенные Штаты Америки.

- Чем они мотивируют свое нежелание?

- Ничем. Они просто против. Хотя их аргумент понятен. Они хотели бы сохранить максимальную гибкость для институтов ОБСЕ - для Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховного комиссара по национальным меньшинствам, представителя по свободе СМИ, чтобы те работали как можно более гибко и полностью автономно, не подчиняясь центральным органам - Постоянному совету и секретариату. В этом случае, предоставляя деньги на внебюджетной основе, ими можно манипулировать и поручать выполнять те задачи по "продвижению демократии на Восток", в которых заинтересованы прежде всего сами США.

- А Устав подобные "вольности" исключит?

- Устав дисциплинировал бы всю конструкцию, которая работает в ОБСЕ. В ОБСЕ не должно быть каких-то структур, которые не подчинялись бы центральным органам. Это главное. Сейчас же у руководства ОБСЕ порой создается впечатление, что директор БДИПЧ - как бы второй генеральный секретарь. Это недопустимо.

Эти недостатки - самостийность БДИПЧ вкупе с безобразиями, которые чинили польские организаторы, вовсю проявились в ходе сентябрьского обзорного совещания ОБСЕ по рассмотрению выполнения обязательств в области человеческого измерения, которое состоялось в Варшаве. Особенно досталось представителям НПО, которые приехали из Крыма. Им чинились препятствия и при выдаче виз, и при размещении в отелях, и в ходе самой встречи. Неприятных, порой скандальных моментов было довольно много. Так что мы вынесли довольно тяжелое впечатление и о работе БДИПЧ, и о польских организаторах и сейчас подумываем о том, что надо как-то подтягивать этот институт под "зонтик" ОБСЕ. Может быть, и не надо ему быть в Варшаве, а имеет смысл перевести его в Вену. Это было бы рациональнее.

- Вы упомянули Крым. Насколько крымская тема актуальна сейчас в ОБСЕ?

- Крымскую тему регулярно вытаскивают на свет западные партнеры, прежде всего американцы. Они не смирились с тем, что мы жестко ограничили работу Специальной мониторинговой миссии (СММ) ОБСЕ только территорией Украины. Крым находится вне зоны деятельности СММ. В результате каждый раз при продлении мандата миссии или при рассмотрении иных вопросов США и страны Евросоюза делают интерпретирующие заявления о том, что считают Крым территорией Украины. Мы точно так же делаем свои интерпретирующие заявления и подчеркиваем, что в нашем понимании мандат миссии распространяется только на территорию Украины, а Крым является частью РФ.

Кроме того, западники постоянно подталкивают генерального секретаря, председательство ОБСЕ и руководство миссии к тому, чтобы они либо имитировали, либо пытались делать вид, что распространяют работу СММ на Крым.

Попытку имитировать действительность и вообразить, будто Крым входит в состав Украины, предприняли в конце сентября БДИПЧ и Верховный комиссар ОБСЕ по делам нацменьшинств. Их эксперты представили совместный доклад о ситуации с правами человека в Крыму, подготовленный на основе опроса ста человек, проживающих за пределами Крыма, которые высказали свое мнение о происходящем на полуострове. Доклад был проплачен за счет внебюджетных средств. Он носит явно заказной характер и совершенно не соответствует действительности. Вместе с тем этот документ выявил неприглядную вещь, показав, что и Верховный комиссар по делам нацменьшинств госпожа Астрид Турс, и руководитель БДИПЧ господин Георг Линк занимают предвзятую позицию и следуют линии очень далекой от какого-либо баланса. Фактически они распространяют ложную информацию.

- Можете ли вы прокомментировать отказ БДИПЧ направить наблюдателей на парламентские выборы в Азербайджане?

- Этот отказ очень удивил. До сих пор всегда удавалось находить переговорные решения. Вообще ситуация с БДИПЧ выглядит весьма странно. Например, на выборы в ФРГ поехали всего два эксперта, а на выборы в Киргизию хотели запустить порядка 600 человек. То же самое касается и выборов в Белоруссии. А в отношении выборов в Азербайджане и вовсе произошел скандал. Руководство БДИПЧ выразило желание направить туда несоразмерное количество наблюдателей. Азербайджан сказал: "Нет, мы бы хотели принять более ограниченную миссию". Подобные ситуации возникали и в прошлом. В этом ничего нового нет. Многие страны говорят, что им не нужны тысячные отряды наблюдателей, которые занимаются только тем, что выискивают недостатки. Это обычное дело. Вот и Азербайджан сказал: "Нет, давайте договариваться". И тут почему-то руководство БДИПЧ принимает совершенно непонятное решение отказаться от поездки вообще.

В целом же это лишь подтверждает то, что мы говорили об ангажированности БДИПЧ. К тому же стандарты БДИПЧ отнюдь не являются "золотыми", да и трактуются они весьма произвольно, тогда как должны быть четкие и ясные правила наблюдения, одинаковые для всех стран к востоку и западу от Вены.

- Нельзя ли как-то "образумить" БДИПЧ и, к примеру, по методу управдомши из фильма "Бриллиантовая рука", угрожавшей перекрыть газ строптивым жильцам, урезать, а то и вовсе лишить эту структуру финансирования, пока она не прекратит самодеятельность?

- Разумеется, мы можем урезать бюджетную часть, но она невелика. Помимо скромного бюджета, есть еще и огромный внебюджетный "пузырь", который наполняется за счет дополнительных финансовых вливаний "западников". Именно на эти внебюджетные средства в основном и существует БДИПЧ. На эти деньги бюро осуществляет значительную часть своей работы, выполняя конъюнктурные заказы наподобие упомянутого доклада по Крыму. В том, что подобные манипуляции возможны, кроется одна из основных слабостей ОБСЕ. В поисках ответа на вопрос "Что делать?" мы опять вернемся к тому, с чего начали, - к необходимости выработки Устава и строгой организационной структуры.

- А как обстоят дела с Парламентской ассамблеей ОБСЕ?

- Надеемся, что после летней "осечки" в Финляндии, когда российская делегация практически не была допущена к участию в работе сессии ПА ОБСЕ, руководство ассамблеи сделало нужные выводы и подобное больше не повторится. Осенняя сессия в Монголии прошла "без потерь", но более основательной "проверкой на прочность" будет зимняя сессия ПА ОБСЕ, которая состоится в Вене в феврале будущего года.

- Вы говорили о перекосах в пользу "третьей корзины". Предпринимаются ли попытки пополнить первые две?

- Разоруженческие аспекты сейчас не выходят на передний план - не тот момент, когда речь может идти о разоружении. Договор об обычных вооруженных силах в Европе больше не работает, и попытки реанимировать его не приносят плодов. Правда, стороны придерживаются установленных "потолков" и фланговых ограничений и даже ведут разговоры о выработке некой новой разоруженческой концепции. Однако дальше разговоров дело не идет. Вот когда у наших западных коллег вызреет понимание, что здесь надо двигаться вперед, тогда мы к этому вернемся. А пока они нажимают на то, что надо сохранять те инструменты, которые есть. Это, собственно, Венский документ 2011 года о мерах укрепления доверия и безопасности и Договор по открытому небу. Оба документа работают. Мы и наши партнеры активно пользуемся возможностью проведения взаимных инспекций.

По "второй корзине", т. е. на экономическом треке, перспективы более благоприятные. Наша идея о создании общего экономического пространства нашла отклик у многих партнеров. Могу сказать, что целый ряд государств, начиная со швейцарцев, считает, что эту тему можно и нужно начать обсуждать именно в ОБСЕ. По специфике, конечно, речь пойдет прежде всего о переговорах между Евросоюзом и Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС), когда дело дойдет до конкретики. Однако предварительное экспертное обсуждение вполне можно наладить в рамках "второй корзины" ОБСЕ. Для этого нужно созвать несколько мероприятий, конференций. Это вполне реально. Помимо швейцарцев, ряд старых европейских демократий тоже считает, что этим нужно заняться, но практические очертания эта идея пока не приобрела. Кстати, Германия, которая будет председательствовать в ОБСЕ в 2016 году, проявляет интерес к данной теме. Посмотрим, что они предложат.

- В сфере деятельности ОБСЕ неизменно оказываются региональные конфликты на постсоветском пространстве. События на Украине не стали исключением. Туда была направлена Специальная мониторинговая миссия (СММ), довольно внушительная по своей численности...

- На данный момент миссия насчитывает 640 наблюдателей. Более 400 из них размещены на востоке Украины в конфликтных областях. В это общее число входят 32 российских наблюдателя, которые работают не только в Донбассе, но и в Днепропетровске, Киеве и других местах. Сейчас решается вопрос о дальнейшем наращивании миссии. Это связано в первую очередь с тем, что миссии поручено контролировать соглашение об отводе от линии соприкосновения вооружений калибра менее 100 мм - танков, минометов, артиллерийских орудий. Они отводятся в специальные места хранения. Это достаточно обширные участки территории площадью около 400 кв. км. Чтобы присматривать за ними, требуется, конечно, больше наблюдателей.

Помимо этого, на самой линии соприкосновения сейчас создается порядка 13-15 постов постоянного наблюдения, которые будут фиксировать случаи нарушения режима прекращения огня и устанавливать виновных. Это тоже требует людских ресурсов. Так что о свертывании миссии пока речи нет. Срок ее пребывания (мандат) продлен до конца марта будущего года.

- Нет ли претензий к качеству наблюдения и составляемым отчетам?

- Действительно, мы уже не раз поднимали вопрос о том, чтобы наблюдатели смотрели более внимательно по обе стороны линии соприкосновения, поскольку гражданские лица гибнут от обстрелов только на территории ЛНР и ДНР, тогда как на другой стороне потери несут военнослужащие и участники АТО. Но наблюдатель не всесилен и докладывает лишь то, что видит. Конечно, полной сбалансированности здесь нет, и мы будем добиваться, чтобы фиксировались и жертвы, и направления обстрела, и характер обстрела, чтобы присутствовала более полная картина. Добиться этого непросто, поскольку украинская сторона, пользуясь тем, что приглашала миссию, оказывает на руководство СММ серьезное давление.

- Что может сделать ОБСЕ на Украине помимо наблюдения, обсуждается ли еще идея отправки туда международного полицейского контингента?

- К этой идее в Киеве время от времени возвращаются, хотя совершенно непонятно, какой в этом смысл. Если нужно больше наблюдателей - пожалуйста, направим больше наблюдателей. Но устраивать в зоне конфликта чехарду из международных организаций - мы это уже видели. Когда несколько международных организаций работают на одной площадке, возникает огромная проблема нескоординированности их действий. Так было в Косово, Боснии и других местах. Никакой добавленной стоимости здесь не будет. Думаю, и в Евросоюзе, и в секретариате ООН это вполне понимают.

Что же касается ОБСЕ, то уникальность ее операции на Украине состоит в том, что она охватывает два трека - миротворчество, т. е. сохранение перемирия, и политическое урегулирование. В частности, поисками путей урегулирования занимается Контактная группа, в состав которой входит спецпредставитель ОБСЕ - австрийский дипломат Мартин Сайдик.

- Как обстоят дела с выполнением минских соглашений, будут ли они продлены?

- Перемирие на Украине носит хрупкий характер. Для того чтобы оно стало более прочным, необходим прогресс в политическом урегулировании, а добиться этого довольно сложно. Интерпретации, которые давались украинскими руководителями после встречи лидеров "нормандской четверки" в Париже, сильно расходятся с теми договоренностями, которые там были достигнуты. Это касается и амнистии, и конституции, и закона об особом статусе Донбасса, и других пунктов минских договоренностей, которые должны быть выполнены до конца текущего года.

Вопрос продления минских соглашений - дискуссионный. Учитывая, что ЛНР и ДНР согласились перенести выборы на конец зимы - весну будущего года, становится ясно, что этому должен предшествовать ряд предварительных шагов. Сначала в политической подгруппе должны быть согласованы модальности проведения выборов. Именно согласованы между двумя сторонами. На этой основе Верховная рада должна принять закон. Дальше наступает трехмесячный период подготовки к выборам. Только тогда вся эта конструкция сработает.

- Вы курируете также проблематику отношений России с Европейским союзом, НАТО и Советом Европы. Эти отношения переживают сейчас не лучшие времена...

- Действительно. С НАТО, например, вообще прерваны практически все контакты, кроме коротких встреч с руководителями альянса "на полях" различных международных мероприятий. Вся остальная работа заморожена. Разумеется, не по нашей вине. Совет Россия - НАТО, который как раз и был создан для обсуждения сложных ситуаций, последний раз собирался летом 2014 года по инициативе российской стороны. С тех пор мы слышим высказывания о том, что неплохо было бы возобновить хотя бы контакты по военной линии, но дальше пустых призывов дело не идет.

Перспектив для улучшения отношений пока нет. Более того, нынешнее обострение используется для нагнетания страхов вокруг мифической российской угрозы. Сообщения о том, что Россия и НАТО якобы восстановили "горячую линию" связи не соответствуют действительности. Даже после известного инцидента в турецком воздушном пространстве в ходе операции ВКС РФ в Сирии прямой диалог между военными так и не был восстановлен. Между тем и в России, и в НАТО прекрасно понимают, что невозможно обеспечить стабильность и безопасность в Европе без возобновления конструктивного диалога и нормализации обоюдных отношений, которые подкреплялись бы сетью двусторонних программ и проектов. Такая страховочная сеть, позволявшая удерживать отношения в определенном русле, существовала и укреплялась. Оборвать ее оказалось в общем-то несложно, а вот восстанавливать будет очень трудно.

- Остается ли угроза дальнейшего расширения НАТО на Восток?

- Вопросы дальнейшего расширения НАТО обсуждаются. Наверное, эта тема будет поднята и на предстоящей декабрьской министерской сессии альянса.

- А как обстоят дела с Евросоюзом?

- Отношения переживают кризис. У нас не только не проводятся саммиты (последний состоялся в январе 2014 года), но и заморожены практически все основные направления сотрудничества за исключением нескольких, таких как энергодиалог, приграничное сотрудничество, контакты в области культуры, образования и научных исследований. В целом же контрпродуктивная линия ЕС на сохранение санкций привела к тому, что за первые семь месяцев нынешнего года объем взаимной торговли сократился на 38%. Это весьма наглядный результат.

Диалог между РФ и ЕС поддерживается на рабочем уровне. В Брюсселе от этого не уходят. Проводятся консультации по наиболее актуальным вопросам - по наркопроблеме, по торговле людьми, по нелегальной миграции. Но регулярной, системной работы сейчас нет. Она заморожена, и в условиях действующего режима санкций пока ничего сделать нельзя.

Перспективы оздоровления отношений завязаны на отмену санкционного режима, а отмена санкций, в свою очередь, завязана на минские соглашения. Критерии оценки размыты. При этом подспудно в Брюсселе все-таки идет мыслительный процесс о том, как быть дальше. Идет также переосмысление подходов к "Восточному партнерству", поскольку эта программа в том виде, как она до сих пор осуществлялась, приводила к возникновению кризисных ситуаций. Перед участниками "Восточного партнерства" ставился вопрос, с кем быть дальше - с Евросоюзом или с Россией, который, по сути, начал разрывать страны, ставить их на разные уровни взаимодействия, и это тоже привело к украинскому кризису. Возможно, кое-какие подходы будут пересмотрены.

- Из чего следует, что Россия должна отвечать за невыполнение минских соглашений?

- Логики здесь нет никакой, ведь мы не можем за Украину принять закон об амнистии, внести поправки в конституцию или принять закон об особом статусе Донбасса. Все это должна сделать украинская сторона. Что же касается довольно абстрактного обязательства вывести иностранные войска с территории Украины, которое западные партнеры нередко адресуют России, то наших войск, как хорошо известно, там нет. Еще одно обязательство, которое связывают с Россией, касается передачи контроля за участком украинской границы на территории Донецкой и Луганской областей. Но это опять не по адресу. Киеву надо договариваться с Донецком и Луганском, а не с Москвой.

- После того, как Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в начале нынешнего года не восстановила полномочия российской делегации, стали даже раздаваться голоса о возможном выходе России из СЕ...

- Прекращать членство в Совете Европы нельзя, поскольку благодаря европейским конвенциям все 47 стран - членов этой организации работают над созданием единого гуманитарного пространства на основе общих правовых норм. Это очень важно. Это наша политическая линия, и прекращать эту работу нельзя. Это магистральная линия на создание единого экономического и гуманитарного пространства, и Совету Европы принадлежит здесь очень большая роль. Что же касается ПАСЕ, то давайте дождемся январской сессии. Возможно, к тому времени накал антироссийских страстей будет не столь велик. Все больше европейских парламентариев высказываются за то, чтобы отменить неправильное решение. Словом, поживем - увидим. Работа в этом направлении продолжается. 

Беседовал Юрий Козлов, ТАСС