Исследование: депутаты Думы в законотворчестве переориентируются с количества на качество

МОСКВА, 17 января. /ТАСС/. Депутаты Госдумы, избранные в сентябре прошлого года, демонстрируют более низкие темпы и объемы собственной законотворческой активности по сравнению со своими предшественниками. Это свидетельствует, прежде всего, о ведущейся в нижней палате парламента работе по повышению качества законодательных инициатив - такие выводы содержатся в публикуемом первом выпуске "Рейтинга законотворцев" Госдумы нового созыва, который составлен фондом "Институт социально-экономических и политических исследований" (ИСЭПИ) и Центром содействия законотворчеству (ЦСЗ).

Цели и задачи исследования

"Рейтинг законотворцев" - регулярное исследование количественных и содержательных трендов работы Госдумы по итогам каждой парламентской сессии, выпускаемое с 2014 года, отмечается в пресс-релизе к "рейтингу", имеющемся в распоряжении ТАСС. В исследовании анализируются "активность депутатов и других субъектов права законодательной инициативы по выдвижению собственных законопроектов, результативность их рассмотрения, социальная значимость депутатских законопроектов, статистика думских голосований, продуктивность работы депутатов над законопроектами в комитетах Госдумы", указывается в сопроводительных материалах.

Предметом изучения составителей нынешнего "рейтинга" - первого для 7-го думского созыва - стали результаты работы законотворцев в ходе стартовой (осенней) сессии нового депутатского корпуса.

"Особенность этого исследования, первого для Госдумы 7-го созыва, заключается в том, что мы больший акцент сделали на оценке качества работы парламентского корпуса в целом и меньше внимания уделяем персональным достижениям депутатов", - пояснил ТАСС директор по исследованиям ИСЭПИ Александр Пожалов.

Это, по его мнению, "с одной стороны, связано с тем, что сформирована новая Дума, в ней большое количество новичков, сессия была укороченная, не так активно шло собственно депутатское законотворчество". "С другой стороны, руководство Госдумы обозначило четкий приоритет депутатскому корпусу - отказываться от стремления к количественным критериям эффективности, больше ориентироваться на совместную работу, обсуждать свои инициатив во фракциях и с экспертами перед внесением, вносить законопроекты не в личном качестве, а уже как внутрифракционные, чтобы они отражали позицию всей партии", - заметил политолог.

Иными словами, "по итогам первой сессии Госдумы наиболее важным стал не персональный разрез работы депутатов, а те общие содержательные тренды и качественные показатели, которые отражают работу всех фракций совместно или по отдельности, а не депутатов в индивидуальном качестве", указал собеседник агентства.

Выводы исследования, по словам Пожалова, "отражают переходный характер первой сессии Госдумы нового созыва", когда "законотворческий процесс развивался на фоне внедрения в Госдуме довольно быстрыми темпами новых требований к качеству законопроектной работы и новых регламентных процедур".

Лучше меньше да лучше

Анализируя показатели законотворческой активности народных избранников, эксперты обращают внимание на снижение ее темпов и объемов. Так, по их данным, доля законопроектов, внесенных депутатами нового созыва, "сократилась с 50% до 40% от числа всех предложенных законопроектов, а доля принятых законопроектов уменьшилась на треть, несмотря на то, что Госдума впервые за одну сессию рассматривала сразу две волны законопроектов о бюджетном процессе".

За два с половиной рабочих месяца Госдумы 7-го созыва свои законопроекты внесли 100 парламентариев, что в 2,5-3 раза ниже показателей предыдущих сессий, указывается в исследовании. Одновременно по сравнению с предыдущими сессиями в 2,5 раза сократилась доля законопроектов, возвращенных депутатам из-за некачественной проработки и допущенных процедурных нарушений. По мнению составителей рейтинга, эта статистика стала результатом принимаемых руководством Госдумы мер, призванных "переориентировать депутатов от количественных показателей законопроектной работы на повышение ее качества".

С одной стороны, "замедление собственно депутатского законотворчества есть следствие того, что Дума обновилась, начала работать только в октябре, сессия была короткой, и Госдуме предстояло рассматривать приоритетные правительственные законопроекты (прежде всего, комплекс из трех десятков документов бюджетного, социально- экономического характера)", считает Пожалов.

С другой стороны, по его словам, на снижение доли собственно депутатских инициатив повлияли новые требования к ним. "Мы видим, что депутаты многих фракций, особенно "Единой России", но не только, стали более сдержанно относиться к распоряжению своим правом законодательной инициативы", - заявил эксперт. Он обратил внимание, что единороссы стремятся в большей мере вносить законопроекты совместно с другими фракциями, заксобраниями или членами Совфеда: число таких совместных законопроектов у представителей "Единой России" 17, а собственно депутатских - 24. А, например, у "Справедливой России" большинство проектов законов вносится всем составом фракции за подписью лидера Сергея Миронова, продолжил Пожалов.

"То есть это уже не частная инициатива депутатов, которая может расходиться с позицией партии, а партийный законопроект, за авторство которого фракция берет на себя политическую ответственность, - уточнил он. - Замедление собственно депутатского законотворчества в эту сессию - это неплохо, и это уже первый результат введения в Госдуме новых требований к качеству законотворчества".

Тренд на повышение качества

По словам главы ЦСЗ Вадима Виноградова, проявляется тренд на повышение качества законодательной работы. "Депутаты чувствуют ответственность за качество законодательных инициатив, и, когда речь идет о том, чтобы внести качественную инициативу, депутаты вносят их коллективно, может, даже фракционно, поскольку возможностей у фракции подготовить такой проект законодательного акта больше, чем у отдельного депутата", - заявил он ТАСС.

По прогнозу Виноградова, "этот тренд сохранится и даже, возможно, усилится, установка руководства парламента на улучшение качества законодательной работы будет способствовать тому, что мы не будем видеть такого потока самопиарных акций и внесения законопроектов только для того, чтобы их внести, будем видеть инициативы более проработанные".

Переориентирование на более тщательную предварительную проработку депутатами их законодательных инициатив вместе со сжатыми сроками осенней сессии, в течение которой парламентарии больше внимания уделяли работе с приоритетными правительственными инициативами, прежде всего, касающимися федерального бюджета, привело к росту в числе законопроектов, принятых хотя бы в одном из чтений, доли инициатив кабмина (с 41% до 71%). В то же время доля одобренных депутатских законопроектов снизилась с 46% в предвыборный период до 17%, указывается в материалах исследования.

Однако, ссылаясь на статистику законотворческого процесса в первую "установочную" думскую сессию, авторы "рейтинга" приходят к выводу об изменении конфигурации отношений депутатов Госдумы с исполнительной властью "в сторону более тщательной экспертизы правительственных законопроектов". В частности, напоминают эксперты, не были приняты три законопроекта из "бюджетного пакета", встретивших принципиальное несогласие в Госдуме. Кроме того, доля правительственных законопроектов, одобренных по ускоренной процедуре, во втором и третьем чтениях за один день, снизилась с 55% до 45%.

Фракции за консенсус

Еще одной тенденцией последнего времени называется расширение практики консенсусного одобрения законопроектов: если законопроект принимается, то "за" него чаще всего голосует большинство представителей разных фракций.

Согласно приводимой в исследовании статистике, в ходе первых чтений по принятым законопроектам показатель консенсусного голосования осенью удержался на прежнем уровне - около 62%. А при вторых чтениях консолидированная поддержка законопроектов фракциями теперь встречается вдвое чаще, чем перед выборами: 55,5% принятых законопроектов одобрены всеми фракциями против 26% весной 2016 года (раньше показатель обычно находился около отметки 40%).

Эксперты связывают этот тренд с принятыми в Госдуме нового созыва решениями, учитывающими интересы оппозиции при распределении комитетов и обеспечивающими всем фракциям более широкие возможности участия в парламентских дискуссиях.

"Мы видим, что благодаря стремлению к совместному законотворчеству, выдвижению межфракционных инициатив укрепился такой важный показатель как доля консенсусного голосования по принятым законам", - констатировал Пожалов, пояснив, что "сейчас намного чаще, чем в предыдущие несколько сессий Госдума, если принимает закон, то поддерживает его голосами всех четырех фракций". Это, по его словам, "связано, опять же, с качеством проработки законопроектов: если уже на стадии внесения и работы в комитетах авторы законопроектов или поправок к ним привлекают коллег из других фракций, то они создают более широкую группу его поддержки и выше вероятность, что все фракции в конечном счете проголосуют за законопроект".

Пожалов обратил внимание на рост таких консенсусных законопроектов, несмотря на то, что после появления у "Единой России" прочного конституционного большинства ее потребность "привлекать к поддержке своих и правительственных законопроектов депутатов других фракций должна была уйти". "Тем не менее организационные решения, которые были приняты в Госдуме, - переход к качественной парламентской дискуссии, учет мнения оппозиции, паритетное распределение комитетов между "Единой Россией" и оппозицией, - это все повлияло на укрепление консенсуса по одобряемым законопроектам", - полагает эксперт.

На его взгляд, "консолидированная поддержка разными фракциями принимаемых инициатив усиливает авторитет Госдумы, в том числе во взаимодействии с исполнительной властью, и помогает добиваться доверия общества к новым законам". "Чем более целостной и консолидированной является позиция Госдумы и разных фракций, тем больше возможностей у депутатов отстаивать свои предложения перед исполнительной властью по спорным вопросам", - убежден политолог.

Лидеры процесса

Изучая характер законодательной активности представителей разных фракций, составители "рейтинга" отмечают, что "Единая Россия" задает курс на совместное законотворчество с другими фракциями, членами Совета Федерации или региональными заксобраниями. Именно единороссы внесли наибольшее количество совместных законопроектов, подчеркивается в релизе. По мнению экспертов, ставка единороссов на расширение коалиции в поддержку своих инициатив еще на этапе их внесения в парламент позволила добиться расширения практики консенсусного голосования. Кроме того, депутаты "Единой России" чаще остальных уделяют внимание теме повышения качества законотворчества.

Что касается персоналий, то лидерами осенней сессии среди единороссов по уровню активности и количеству принятых инициатив стали первый зампред думского комитета по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений Дмитрий Вяткин, глава комитета по законодательству Павел Крашенинников, а также лидер фракции Владимир Васильев, представляющий ее в межфракционных законопроектах.

Лидером по активности самостоятельной законопроектной работы стала "Справедливая Россия" - именно она внесла больше всего "однопартийных" законопроектов. Отличительной чертой справороссов стало широкое применение практики общефракционного законотворчества: в Госдуму вносятся законопроекты из партийной предвыборной программы "25 справедливых законов" за подписью большинства членов фракции во главе с Сергеем Мироновым. В результате справороссы заняли первые два десятка мест в рейтинге депутатов по активности.

Также "Справедливая Россия" отличилась "бескомпромиссной позицией при голосовании за законы "бюджетного пакета", проголосовав против большего числа бюджетных и социально-экономических законов, чем другие оппозиционные фракции", уточняется в исследовании.

Наиболее результативными законотворцами сессии в "Справедливой России" в нем называются Сергей Миронов и председатель комитета по финансовому рынку Анатолий Аксаков.

ЛДПР и КПРФ

По количеству депутатских инициатив ЛДПР ненамного отстала от "Справедливой России", наращивая темп законотворческой работы к концу первой сессии, указывается в материалах "рейтинга". По словам Пожалова, "ЛДПР к концу сессии подготовила достаточно заметное количество законопроектов социального характера, адресованных отдельным целевым для партии аудиториям - молодежи, автомобилистам, заемщикам".

В качестве особенности работы либерал-демократов называется то, что наряду с признанными фракционными лидерами парламентской работы прошлых созывов Алексеем Диденко и Ярославом Ниловым, у ЛДПР чаще, чем в других партиях, проявляют себя депутаты-новички. Лидером же по числу принятых инициатив в ЛДПР является вице-спикер Госдумы Игорь Лебедев, участвующий в межфракционных инициативах.

Фракция КПРФ, утверждается в исследовании, снизила свою законопроектную активность, количество новых программно- идеологических законопроектов КПРФ, внесенных в Госдуму после выборов, невелико.

Лидером среди коммунистов по законотворческой активности называется зампред ЦК КПРФ Валерий Рашкин, реализующий "собственную законодательную программу". В то же время первый вице-спикер Госдумы Иван Мельников оказался наиболее результативным депутатом от КПРФ, поскольку тесно работает с лидерами других фракций по межфракционным законопроектам.

"Более сдержанная позиция КПРФ может быть связана с тем, что один из лидеров КПРФ в Госдуме Иван Мельников сам возглавляет одну из рабочих групп по повышению качества законотворческой работы. И, естественно, если в группе обсуждается отход от скоростного непроработанного законотворчества и повышение качества подготовки законопроектов, то и фракция тоже прислушивается к этой позиции", - считает Пожалов.

Ликвидировать завалы

Сославшись на мнение большинства экспертов, он обратил внимание, что "одной из негативных имиджевых черт Госдумы прошлого созыва было то, что она воспринималась как орган, который производил огромное количество законопроектов, в том числе пиар-инициатив, большинство из которых шло на отклонение, или их просто не успевали рассмотреть". С этим, отметил представитель ИСЭПИ, связана проблема "законодательных завалов", пути решения которой сейчас обсуждают уже в Госдуме 7-го созыва.

"В этом отношении то, что темпы внесения депутатских законопроектов нормализовались, - это, наоборот, благоприятный момент. Можно рассчитывать на то, что вносимые законопроекты более проработаны, отражают общепартийную позицию, и, конечно, это позволит Госдуме, когда она наведет порядок с законодательным наследием прошлых лет, более содержательно и предметно обсуждать эти инициативы", - убежден он.

Пожалов напомнил, что и глава государства "ориентирует депутатов на повышение авторитета парламента, укрепление доверия к Госдуме и принимаемым ею законам, учет мнений разных групп общества в принимаемых решениях". "А это, естественно, требует более вдумчивой самой законотворческой работы и отказа от ориентации на ее количественные показатели", - заключил собеседник агентства.