Леонид Горнин: необходимо повысить финансовую самостоятельность губернаторов

Заместитель министра финансов Леонид Горнин рассказал в интервью ТАСС о том, почему в 2018 году бюджетных кредитов уже не будет, как развивать в России принципы бюджетного федерализма и повышать культуру межбюджетных отношений.

— Леонид Владимирович, недавно в Москве прошел Московский финансовый форум, на котором теме регионов было уделено достаточно много времени. Какие важные вопросы удалось поднять? Остались ли вы довольны дискуссией и будут ли со стороны Минфина какие-либо решения по итогам?   

— Действительно, на Московском финансовом форуме развернулась очень оживленная дискуссия. Для нас было очень важно выслушать регионы именно сейчас, когда идет активная фаза формирования бюджета, в том числе главного сегмента межбюджетных отношений на трехлетний период.

Несмотря на довольно жестко заданный тон: "Кто виноват и что делать?" — обсуждение было конструктивным, а главное — продуктивным.

Последние годы мы говорим с регионами на одном языке.

Проблемы, которые озвучивали губернаторы и депутаты Госдумы, очень схожи с нашими основными представлениями межбюджетных отношений.

Всем известно, что сейчас субъекты России сталкиваются со сложностями. Это связано в первую очередь с внешними вызовами.

Ресурсная база, которая формировала доходную часть бюджета субъектов, несколько отставала за последние пять лет от тех задач, которые были поставлены.

Особенно в части социально-ориентированных расходов — повышение заработной платы, связанное с отдельными категориями, развитие инфраструктуры в области образования, дополнительные задачи в области здравоохранения.

Эти задачи определялись не только региональной властью, но и нашими федеральными министерствами и ведомствами. 

Как результат — за последние пять лет несколько вырос государственный долг.  

— Насколько существенный этот рост? Уровень его увеличения беспокоит Минфин?

— Как и в прошлые годы, долг по большинству субъектов России находится на безопасном уровне.

Успех в части стабильности исполнения бюджета, на котором акцентировалось внимание в 2016 году, мы абсолютно точно сможем повторить и в текущем году.

Успех в данном случае — это выполнение всех социальных обязательств.

Большинство субъектов выполнили все обязательства перед гражданами, в том числе и по заработной плате. Также у большинства субъектов сейчас стабильные показатели по дефициту бюджета.

— Какой у вас прогноз по итогам 2017 года?

— Думаю, что итоги 2017 года  будут не сильно отличаться от итогов 2016 года.

Минфин ставил перед регионами вопрос о точности бюджетного планирования и прогнозирования. Подход, который выбрали субъекты, достоин слов благодарности с нашей стороны, причем не только в адрес финансовой системы, но и высших должностных лиц регионов.

Мы рекомендовали подходить к проектировке бюджета 2017 года консервативно.

В результате по многим регионам идет перевыполнение доходной части бюджета.

Это приятные события для любого бюджета, поскольку дополнительные доходы могут откорректировать не только социальные обязательства, но и направления, связанные с инвестициями.  

Главная задача межбюджетных отношений, которую я в том числе сформулировал на Московском финансовом форуме, в том, чтобы по-настоящему развивать принципы бюджетного федерализма.

Мы должны расширять и налоговые, и бюджетные правоспособности на уровне региональной власти и на уровне органов местного самоуправления.

Необходимо увеличивать сегмент расходов, связанный с поступлением дотаций нецелевой бюджетной помощи. Это повышает самостоятельность губернаторов определять целевые задачи и приоритеты.

Основная задача — повысить культуру, уровень партнерских межбюджетных взаимоотношений и прогнозирования.

Определенные положительные шаги были сделаны в прошлом году, но мы ставим амбициозные задачи и на следующий период.

— Какие это задачи?

— Даже в 2014–2015 годы достаточно большой объем межбюджетных трансфертов мы распределяли поздно — и в сентябре, и в октябре текущего года.

Это приводило к  неэффективному использованию бюджетных средств.

Сейчас проблема, на наш взгляд, решена. Но мы предлагаем не останавливаться на достигнутом и ставим задачу распределять межбюджетные трансферты не только в начале финансового года, но и уже в плановом периоде.

Главное для нас — заключать с субъектами соответствующие соглашения, определять не только ресурсное обеспечение, но и определять целевые ориентиры регионам на трехлетний период.

Губернаторы и население должны знать, какой объем средств территория может получить из федерального центра на трехлетнюю перспективу. Это способствует сбалансированности бюджетной системы в регионе, а также положительно влияет на эффективное использование бюджетных средств.

Второе направление, которое также связано с повышением самостоятельности субъектов РФ, — введение  моратория на принятие решений на федеральном уровне по региональным и местным налоговым льготам.

Всего в совокупности принято решений о льготах по всему спектру налогов, которые формируют основную часть региональных бюджетов, в размере более 700 млрд рублей. Это около 10% доходной части субъектов РФ — очень большое влияние для них.

Мы должны прекратить практику принятия решений по введению новых льгот на федеральном уровне. Исключением могут стать организации, которые являются "естественными монополиями".

Диалог по налоговым льготам и преференциям  должен перейти на уровень субъектов РФ.

Губернатор должен принимать решение и нести полную ответственность за регион, напрямую отвечать за сбалансированность бюджетов.

Принимать решения губернаторы должны в диалоге с инвесторами и предприятиями и находить компромиссы по предоставлению налоговых льгот.

Как вы знаете, соответствующее решение в части движимого имущества было принято еще в прошлом году.

Правила двух ключей должны работать по всему спектру налоговых льгот, а также преференций по тем налогам, которые формируют доходную часть бюджетов субъектов РФ.

Большая самостоятельность подразумевает и более высокую ответственность для региональной власти.

— Актуальным вопросом для регионов остаются льготные кредиты. По каким условиям будут выделяться льготные кредиты? Какая общая сумма бюджетных кредитов запланирована на 2018 год?

— В последние три года были приняты беспрецедентные решения по объемам предоставления бюджетных кредитов. Только в этом году мы предоставляем более 200 млрд рублей бюджетных кредитов для замещения рыночных обязательств регионов.

Нужно понимать, что эта история начиналась в то время, когда был самый пик негативного влияния различных факторов на российскую экономику, в том числе и на экономику регионов. В этот период в рамках долговой политики некоторые  регионы не имели доступа к дешевым или даже просто справедливым ставкам по банковскому кредитованию.

Логично, что в это время сегмент ценных бумаг, как источник финансирования дефицита бюджета, сильно сократился. Рыночные заимствования, выраженные в форме банковских кредитов, доминировали, а ставки, которые предлагались в 2014–2015 годах, были завышены.

Порядок ставок был от 15% до 17%. В этот момент Федерация подставила регионам плечо. Понятно, что эта история не может продолжаться все время. Эта помощь была антикризисной, мы должны были помочь субъектам РФ в оптимизации расходов на обслуживание государственного долга.

Предоставление бюджетных кредитов в 2018 году не планируется.

В целях снижения долговой нагрузки региональных бюджетов будет проведена реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным в 2015–2017 годах, и предусмотрено их погашение в течение семи лет, то есть до 2024 года.

В случае обеспечения руководством регионов роста в 2018–2019 годах налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов выше уровня инфляции, будет предусмотрена дополнительная возможность — продление общего срока реструктуризации до 12 лет, до 2029 года.

Эти предложения позволят регионам обеспечить равномерное погашение задолженности по бюджетным кредитам и снизить объемы их возврата, а также высвободить средства для финансирования приоритетных расходных обязательств. 

— Сейчас обсуждаются поправки в Бюджетный кодекс по классификации регионов в зависимости от финансовых рисков. Что это будет означать для регионов?

— Поправки в Бюджетный кодекс ориентированы на то, чтобы сегментировать регионы, расставить их по соответствующим группам в части долговой устойчивости.

В зависимости от попадания в ту или иную группу, субъекты будут ограничены в отдельной правоспособности.

Те регионы, которые попали в красную зону с высоким риском по долговой устойчивости, будут обязаны разрабатывать подробную долговую политику и согласовывать ее с Минфином России.

Есть и меры о полном запрете в части кредитования субъектам, если эти средства не будут направлены на рефинансирование долговых обязательств.

Это означает, что субъекты не смогут воспользоваться инструментом банковского кредитования по новым расходам и обязательствам.

Безусловно, эти два процесса связаны, но можно с уверенностью сказать, что благодаря тем принципиальным решениям, которые были приняты на федеральном уровне, в том числе и через непростые для регионов соглашения, мы смогли удержать государственный долг субъектов в это непростое время. И если сравнивать показатели за 2016–2017 финансовые годы, мы видим, что долг субъектов снижается.

— Когда будут приняты эти поправки в Бюджетный кодекс?

— Я думаю, что поправки будут внесены в Государственную Думу в осеннюю сессию и до конца финансового периода должны быть реализованы.

— При определении бюджетной политики на 2018 год будут ли меняться подходы к стимулированию субъектов РФ?

— Главный элемент стимулирования регионов к большей финансовой самостоятельности — это гранты в 20 млрд рублей, которые предоставляются успешным субъектам.

Я уверен, что коллеги из Госдумы нас поддержат, и на 2018–2019 годы не будет уменьшено ресурсное обеспечение грантовой поддержки.

Гранты предусмотрены тем субъектам, которые имеют более высокие показатели по темпам экономического развития.

Среди основных из них — темпы роста собственных доходов и собственной налоговой базы.

Одним из главных показателей для оценки деятельности губернаторов будет темп роста по инвестициям в основной капитал.

Теперь мы будем вознаграждать субъекты, у которых ответственная долговая политика и минимальный уровень государственного долга, а не только помогать тем регионам, у которых госдолг выше 100%.

У нас два ресурса для поощрения: через дотацию и через грантовую поддержку субъектов.

Третье основное направление — это возврат прироста налога на прибыль, который зачисляется в федеральный бюджет. И уже в этом году поправками в Закон о федеральном бюджете 2017 года мы предусмотрим дополнительные ресурсы.

По оценкам Минфина, это 36,7 млрд рублей. За счет этих средств будут произведены возвраты и гранты тем субъектам, у которых уже в текущем году был прирост налога на прибыль.

Это наше обещание, особенно регионам-донорам, которые в большем объеме имели выпадающие доходы в части централизации одного процента налога на прибыль. Безусловно, свои обещания мы выполним.

— Какую политику будет проводить Минфин, чтобы стимулировать их брать кредиты на рыночных условиях, но одновременно и помогать им снижать нагрузку по дорогим банковским кредитам, которые они взяли в кризисные годы?

— Сейчас рассматриваются различные инструменты.

Оживает рынок облигационных займов. Можно привести примеры довольно успешного размещения, особенно по купонному доходу.

Эти ставки  уже сейчас находятся на отметке 9%, и я уверен, что этот показатель снизится и до 8%.

Я хотел бы отметить, что независимо от долговой устойчивости, если провести взаимосвязь эффективности ставки по обслуживанию и уровню государственного долга, прямой корреляции вы не найдете.

Есть примеры, когда решения по банковскому кредитованию гораздо эффективнее для субъекта с государственным долгом более 120%, чем аналогичные параметры для субъектов с долгом менее 50%.

— Вопрос про Северо-Кавказский федеральный округ. Какой у вас прогноз на следующий год? Текущие экономические условия позволяют говорить о том, что расходы региона будут сокращаться?

— У Северо-Кавказского федерального округа нет каких-то существенных отличий от других субъектов в части темпов роста по собственным доходам.

Республики по-разному занимались диверсификацией экономики.

Есть примеры, когда доходная часть бюджета в большей степени зависела от акцизов на алкогольную продукцию. По этим регионам придется принимать непростые решения в части балансировки бюджетов, поскольку в соответствии с принятым решением акцизы на крепкий алкоголь будут распределяться не по производству, а по потреблению. На мой взгляд, это очень правильное решение.

Если заглядывать дальше, я убежден, что совместными усилиями федеральных и региональных властей мы добьемся того, что эти субъекты будут более высокими темпами развивать свою экономику, чтобы выйти из зоны высоко дотационных регионов. Для этого есть все предпосылки, но это, безусловно, пока в перспективе.

Беседовали Дарья Карамышева и Мари Месропян