Замглавы ФАС: на дворе блокчейн и биткоин, а мы заявки на торги прошиваем на бумагах

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России намерена упростить процедуру государственных закупок. В частности, ведомство планирует сделать ее максимально понятной для потенциальных участников и единообразной во всех отраслях и регионах. Одна из новаций коснется и процедуры торгов на пользование участками недр, которые на текущий момент проводятся по устаревшим правилам. О том, какая работа ведется в этом направлении и чего ждать от унификации торгов в ближайшее время, в интервью ТАСС рассказал заместитель руководителя ФАС России Рачик Петросян.

— Рачик Ашотович, как вы оцениваете передачу госзакупок от Минэкономразвития Минфину? Как это упростило регулирование этой сферы? Зачем это было нужно?

— Мы изначально поддержали такой вариант решения, потому что это неразрывно связано с бюджетным процессом. Этап бюджетного планирования, предшествующий закупке, этап контроля исполнения контракта, следующий после закупки, и, по сути, регулирование самой закупки было вырвано из середины этого процесса и осуществлялось другим министерством. Понятно, что это по меньшей мере усложняло процесс взаимодействия ведомств. Сейчас, после передачи функций, это работает как единый процесс, что, безусловно, отражается на скорости принятия решений. К примеру, при прохождении актов.

Кроме того, практически завершена вся емкая работа по запуску каталога, которая велась достаточно долгое время и не доходила до логического конца, и таких примеров много.

Сегодня мы с коллегами из Минфина договорились о том, что систему госзакупок везде, где возможно, нужно упрощать и унифицировать. Она обросла таким количеством разного рода регулирования, в общем-то, по схожим вопросам, что превратилась в сложный для применения инструмент. Ведь даже если мы напишем очень умные и правильные правила, но они будут настолько сложны в применении, что все будут ошибаться в их реализации, то они станут неэффективными, поэтому нам очень важно сделать их легкими и интуитивно понятными. Поэтому мы хотим существенным образом упростить регулирование путем унификации и перевода закупок на электронные площадки. Все сложности должны быть погружены в функционал информационных систем, для пользователя госзакупки должны быть простыми.

— ФАС постоянно обнаруживает картели на госзакупках, как с этим бороться? Какая доля торгов охвачена картелями, по вашей оценке? Будет ли ФАС предлагать законодательные изменения для пресечения картелей в этой сфере?

— Если говорить о сегменте картелей на торгах, в том числе на госзакупках, то таких картелей выявляется большинство. В качестве одной из мер борьбы с ними мы предлагаем и будем добиваться того, чтобы процедура торгов была усовершенствована так, чтобы сговор был физически максимально усложнен, чтобы этого было невозможно сделать в принципе.

— А подробнее?

— Например, закупки могут проводиться в форме электронных аукционов и, допустим, в форме бумажных конкурсов. При этом в электронном аукционе до последнего момента сохраняется анонимность участников, таким образом трудно найти тех, с кем сговариваться. А выявить при этом такой сговор, даже если он состоялся, значительно легче, потому что сохраняются следы — IP-адреса, файлы, подготовленные на компьютерах с общей инфраструктурой, единые записи — множество признаков. Поэтому переход на более современную технологию, то есть электронные аукционы, дает сразу две вещи: сокращение условий для сговора, так как становится сложно найти того, с кем можно сговориться, и второе — такой сговор намного легче выявить. Поэтому переход на электронные торги во всех сферах закупок и торгов "на продажу" позволит минимизировать условия для сговора и сохранить конкуренцию.

— Я верно понимаю, что это основное предложение?

— Одно из. Это одно из фундаментальных предложений, которое в принципе исключит возможность для сговора, если она и сохранится, то в чем-то другом, не в этой части.

— Крупные энергетические компании регулярно судятся с ФАС по поводу закупок, почему компании регулярно неправильно проводят конкурсы? Как ФАС планирует взаимодействовать с компаниями для пресечения нарушений в будущем? Ведут ли компании конструктивный диалог с ведомством?

— То, что компании регулярно неправильно проводят конкурсы, связано с тем, что, по сути дела, законодательное регулирование в этой сфере отсутствует. Закон есть, а толку от него нет, потому что он ничего не устанавливает. Единственное, что он устанавливает, — необходимость размещать закупки на сайте. Закон предписывает: примите положение о закупках, какое хотите. Установите процедуры закупок, какие хотите, и соблюдайте то, что вы сами себе написали. Прекрасный закон, да?

— Да, очень удобный.

— Хорошо, что у нас Уголовный кодекс не такой. Вот такая штука получается — собственно, никто себя сильно ограничивать не хочет, и поэтому мы имеем несколько тысяч способов закупок, добрая половина из которых, по сути своей, является закупкой у единственного поставщика, конкуренции там нет.

Поэтому проблемы с госкомпаниями — не только с энергетическими — примерно одинаковые. Условно говоря, госкомпании можно разделить на два крупных блока: крупнейшие госкомпании, которые занимают добрую половину от совокупного бюджета закупок всех госкомпаний, и относительно небольшие госкомпании, которых намного больше, и они занимают весь остальной объем.

С крупнейшими госкомпаниями у нас так или иначе идет конструктивный диалог, хотя они не во всем с нами соглашаются. Мы добились позитивных изменений — многие госкомпании существенным образом доработали свои положения о закупках. Но основные противоречия возникают в том, что зачастую крупные госкомпании, которые вмешиваются в том числе в процесс регулирования, не совсем учитывают, что те правила, которые они формулируют достаточно вольготно для себя, имея в виду их добросовестное применение в специализированных сферах, точно так же будут применяться многими тысячами сравнительно небольших компаний, которые занимаются закупками всего на свете. А бюджет этих закупок больше, чем бюджет Российской Федерации. Поэтому с точки зрения экономики очень важно обеспечить на таких закупках администрируемое регулирование, убрать весь субъективизм в принятии решений. Собственно, когда мы начинаем крупным госкомпаниям объяснять, что, если мы сделаем так, как вы говорите, даже если у вас этот механизм будет применен без злоупотреблений, то этот же механизм даст правовую основу для злоупотреблений со стороны тысяч других небольших компаний, и поставить милиционера у каждой закупки мы не сможем. И собственно, это нецелесообразно. И коллеги нас слышат.

Конечно, когда мы перейдем на закрытый перечень способов закупок — вместо 4–5 тыс. видов закупок будет, условно, десять, госкомпании будут выбирать способ сами, но они это будут делать честно, не называть это как-то иначе или делать вид, что закупка вроде как конкурентна, когда на самом деле конкуренции нет. Мы хотим сделать шаг к честности и прозрачности, чтобы называть все своими именами.

Мы не ограничиваем возможность выбирать способ закупки, но мы хотим, чтобы не было лукавства.

— То есть если закупка у единственного поставщика, пусть так и называется.

— Об этом и речь. То есть с крупными компаниями повестка примерно такая.

— Понятно. А какова ситуация с малым бизнесом? Глава ФАС Игорь Артемьев говорил, что нужно довести закупки малого и среднего бизнеса до 2 трлн рублей в год. Каков объем госзакупок получает МСБ сейчас? Как увеличивать эту долю?

— Объем закупок малого и среднего предпринимательства за первое полугодие составляет почти 414 тыс. извещений, 314,6 млрд рублей. Средняя цена извещения таких закупок составила 760 тыс. рублей, что превышает показатели за аналогичный период прошлого года. Есть устойчивая положительная динамика, доля закупок у МСП растет, и это огромная заслуга Корпорации МСП. В этой сфере мы добиваемся упрощения и большей прозрачности, чтобы не было двойного счета. Сейчас мы хотим убрать фиктивные объемы, когда для выбора установленной квоты заказчики начинают добирать объем. Например, засчитывают не прямые закупки, а закупки у субподрядчиков, и в итоге подрядчики, по сути, "рисуют" эти объемы.

Наиболее эффективное звено — это прямые закупки, когда заказчик проводит торги, делает их специальными, то есть только среди субъектов малого и среднего бизнеса. В таком случае предприниматели знают все правила игры, они выходят на эти закупки и выигрывают, малый и средний бизнес конкурирует между собой.

Но есть некоторые сложности, может затягиваться процесс проведения закупки. Бывает так, что закупку объявляют среди субъектов малого и среднего предпринимательства, дают им возможность выйти, но никто из МСП не выходит с предложением. Вопрос — что тогда делать заказчику? Объявлять закупку уже не для малого и среднего бизнеса? А два месяца прошло. Выходит, эффективность теряется — и тем не помогли, и время потеряли. Поэтому есть мысли об усовершенствовании этого процесса. Например, при участии в закупках можно подумать, как совместить эту процедуру, чтобы не нужно было новую процедуру объявлять, чтобы в рамках старой можно было завершить отбор. Этот вариант мы сейчас обсуждаем.

— Что касается унификации закупок — это будут поправки в законодательство?

— Да, соответствующие поправки уже находятся в Госдуме и планируются к рассмотрению во втором чтении. На первом этапе мы вводим закрытый перечень способов закупок на общероссийских электронных площадках для спецторгов для малых и средних предприятий с тем, чтобы у малого и среднего бизнеса был стандартный, привычный для него интерфейс работы с заказчиком.

— В данный момент ФАС рассматривает поправки в законодательство по унификации торгов, которые, в частности, должны исключить лишнюю волокиту при оформлении лицензий на добычу полезных ископаемых. Что конкретно предлагается изменить в целом и, в частности, в сфере торгов на недра?

— Что касается торгов на участки недр — это очень хороший пример сильно устаревшего регулирования. Закон очень давний, 1992 года, и те подходы, которые тогда были введены, до сих пор находятся там в несколько "дошлифованном" виде. А это очень сильно влияет на процесс. Если ты участок недр получил, это как удочку получил — ты можешь рыбу ловить и ловить, это важно для экономики. Это важно для того, чтобы предприниматели могли сами себя кормить, чтобы бизнес развивался, чтобы создавались рабочие места. Поэтому от того, насколько прозрачно будут распределяться имущественные права в государстве, зависит, собственно, развитие конкуренции на рынках в целом. От одного закона "О недрах", от его маленькой части зависят глобальные изменения на рынке.

Например, у нас недра по закону делятся на три вида: федеральные, общераспространенные полезные ископаемые и все остальное. Давайте возьмем самое простое — общераспространенные полезные ископаемые: щебень, гравий, песок. Это стройматериалы. Когда мы сетуем на дороговизну щебня и начинаем разбираться, откуда он поставляется, оказывается — с наших карьеров. А в чем проблема, почему цена высокая, конкуренция такая слабая? А проблема в том, что наши регионы в плане торгов ведут себя достаточно обособленно. У нас предприниматель, который добывает щебень в одном субъекте РФ, в соседний выйти не может.

— Почему?

— Потому что он в торгах соседнего субъекта победить не может. А почему? Потому что закон "О недрах" говорит, что по общераспространенным полезным ископаемым процедура торгов не установлена. Каждый субъект Федерации устанавливает ее сам. Соответственно, процедур торгов огромное количество. То есть чтобы в одном регионе подать заявку, нужно обязательно сделать распечатку в формате одного вида, прошить там, пронумеровать синей ручкой обязательно справа внизу, а в другом — совсем иначе. Все это требования к оформлению заявки. Получается, что мы в каком-то доисторическом периоде работаем, закон такой. На улице блокчейн и биткоин, а мы до сих пор заявки прошиваем на бумагах. Почему у нас слабая конкуренция на строительных рынках, почему у нас дорогие стройматериалы? Потому что в законе "О недрах" уже давно пора всем вменить единую процедуру электронных торгов на продажу.

Все, что не касается отраслевой специфики, — как подавать заявки, как вносить задаток и так далее, следует унифицировать.

— Только в недрах такая ситуация?

— Торги сегодня регулируются 50 нормативными актами: 30 федеральных законов и 20 подзаконных актов. Возьмем недвижимость. Государство продает объекты недвижимости как минимум в пяти различных случаях. То есть когда вы видите, что на торги выставлено какое-либо имущество, избенка какая-нибудь условно, вы начинаете разбираться — а как в этих торгах поучаствовать, и тут понимаете, что существует минимум пять разных законов и видов регулирования. Определить, под какой из этих пяти случаев имущество подходит, как подавать заявку, как платить задаток, как участвовать в торгах — это как заставить людей разговаривать на 40 языках. Вот вы приходите, например, в магазин, чтобы купить колбасы — в одном магазине вы можете сделать заказ на русском языке, а во всех остальных нужно знать еще 40 языков, поэтому все вынужденно приходят в этот один магазин. То есть возникает монополия, возникает сговор, отсутствует анонимность в подаче заявок, потому что все, кто подал заявку, подали ее в бумажном виде, потом пришли торговаться, сидят перемигиваются — никто не торгуется. А когда мы перейдем на электронные аукционы с анонимной подачей заявок, такого не будет, потому что в принципе не будет такой возможности.

При этом отраслевую специфику нужно оставить в отраслевых законах. Что касается процедуры торгов — она должна быть единой, общей, электронной и не зависящей от отраслевой специфики.

— Вот к вопросу о законе "О недрах". В данный момент Минприроды России занимается разработкой поправок в него, которые, в частности, регламентируют механизм внесения изменений в лицензии на пользование недрами. Согласна ли ФАС с этим законопроектом?

— Эта инициатива напрямую не касается унификации и облегчения доступа, это просто технология оформления. И в некоторых случаях действительно разумно упростить процедуру. Эффективность регулирования прямо пропорциональна ее простоте. Поэтому везде, где можно что-либо упростить с точки зрения госрегулирования и администрирования со стороны государства, это нужно делать смело. Очень много запретов стоит, которые пользу не приносят, но о которые постоянно спотыкаются, а это время, сталкивания с чиновниками. Это лишнее.

— Тогда давайте перейдем к моему любимому вопросу. На данный момент процедура объявления торгов такова, что еще на стадии их объявления могут быть включены спецусловия, которые, по сути, ограничивают круг участников до одного претендента. Так было, к примеру, с аукционами на три участка на Гыдане, по условиям которых участвовать в торгах могли только компании, уже располагающие лицензиями на добычу газа на Ямале и Гыдане, а также использующие ресурсную базу месторождений для производства СПГ на существующих и планируемых объектах инфраструктуры в Ямало-Ненецком автономном округе. Фактически этим требованиям отвечал только "Новатэк", который, собственно, и стал победителем торгов. Почему такие спецусловия в принципе возможны, ведь, по сути, они ограничивают конкуренцию? Планирует ли ФАС как-то менять законодательство в этой связи?

— Ваш вопрос состоит из двух частей: законно ли то, что сделано на торгах…

— …вероятно, законно.

— Законно. Почему? Потому что такое регулирование установлено федеральным законодательством. Правительство в силу закона обязано издать распоряжение и определить в нем требования и критерии. Соответственно, издан акт, имеющий юридическую силу и в соответствии с которым проводились торги. Жалоб на эти торги у нас не было, мы не рассматривали законность этой процедуры. А в инициативном порядке провести проверку — не имеем права. Поэтому что касается первой части вопроса — да, все законно.

Теперь — могло ли это быть сделано лучше, эффективнее и конкурентнее? Очевидно, могло, но для этого нужно усовершенствовать федеральное законодательство. И мы возвращаемся к первой части нашего разговора о том, что нужно сильно унифицировать и упростить законодательство, в том числе о недрах, и иное федеральное законодательство, где распределяется имущество и имущественные права в общественном интересе, когда государство проводит торги на продажу прав — будь то права аренды, собственности или лицензии на недропользование, лесные, земельные, водные ресурсы, конфискат, квоты и так далее. Все случаи, когда государство проводит публичные торги на продажу, должны быть сильно упрощены и унифицированы.

— Но здесь есть еще одна часть моего вопроса. Я говорю о специальных условиях на торгах, которые фактически ограничивают участие до одного претендента.

— Это очень субъективный подход.

— По факту ведь получается, что другого участника не может быть, потому что под условия подходит только одна компания, и все игроки это понимают. Это же не только в торгах на участки недр, это достаточно типовая модель, когда условия аукциона пишутся под конкретного заявителя. Когда юридически все верно, а фактически это ограничение конкуренции.

— Ограничение конкуренции ограничению конкуренции рознь. Ведь конкуренция — не самоцель. Конкуренция — это очень мощный, серьезный инструмент повышения эффективности хозяйствования. И если некоторые действия формально можно причислить к ограничению конкуренции, но их результатом является экономический прогресс либо, скажем, получение покупателями соразмерных преимуществ, то такие действия могут быть признаны обоснованными и законными, и даже полезными, об этом говорится в статье 13 закона "О защите конкуренции". А бывают — незаконные и недобросовестные. И в задачах нормативного регулирования — как раз отделить одни случаи от других. Поэтому и существует федеральный закон, который эти случаи предусматривает, потому что законодатель решил, что в данном случае это эффективно. Там же соображений очень много. Есть, к примеру, соображения промышленной безопасности. Есть соображения национальной безопасности. Нельзя же однобоко рассматривать с позиции: "А давайте всех допустим, и что получится, то получится". Нет, нам нужно довести торги до результата, чтобы обеспечить и безопасность, и экономическую эффективность. И таких требований много, безопасность — это самый простой пример, который на поверхности. Поэтому наша задача не в том, чтобы любыми правдами и неправдами расширить до бесконечности круг участников, наша задача в том, чтобы законодательство содержало разумные ограничения конкуренции, которые необходимы и достаточны для обеспечения эффективности.

— Минприроды ответило на этот вопрос примерно так же.

— Что касается конкретного случая по конкретным месторождениям — мы не изучали там конкуренцию. Не поступало жалоб от участников, не было поручения провести такой анализ. Без обращения участников, поручения — не имеем права проводить проверки. Мы же в административном праве функционируем — нам разрешено только то, что прямо разрешено. Это в гражданском праве разрешено все, что не запрещено, а мы, как госорган, в этом ограничены. Как только мы выйдем за рамки полномочий, придут правоохранители и привлекут нас к ответственности. И правильно сделают. Иначе что у нас будет, если все органы власти начнут выходить за пределы полномочий?

— Еще одно предложение Минприроды связано с тем, чтобы отдавать лицензии на право пользования недрами вторым участникам аукциона, если победитель не произвел оплату — в том случае, если все технико-экономические предложения участников конкурса будут признаны равноценными. Поддерживает ли эту инициативу ФАС? Будет ли она также учтена в законодательстве об унификации торгов?

— Хорошая идея. Такое бывает не часто, но тем не менее бывает, когда заявки подали несколько участников аукциона и по каким-то причинам с первым участником не заключается договор. И тут возникает выбор: либо заново объявлять и проводить торги и терять время, а время бесценно, либо ввести механизм заключения договора со вторым участником. Мы поддерживаем такой вариант.

— Также звучали предложения вести черный список недобросовестных участников аукционов на участки недр. Как вы расцениваете эту инициативу? Какие недропользователи могут попасть в этот реестр? Смогут ли они оттуда выйти?

— Такой институт реестра уже существует, он был введен еще в законодательстве о госзакупках. Там он называется реестром недобросовестных поставщиков. Однако более чем за десять лет применения этой практики проявилось несколько нюансов. Вначале она показала себя достаточно эффективной. Когда мы развернули всю систему госзакупок в сторону предпринимателей, когда мы показали, что заявку подать может любой, кто имеет право, а отказать ему можно только по закрытому перечню оснований, обязательно в тот момент нужно было вводить такой механизм, как реестр. Чтобы все понимали — шутить нельзя, нужно идти на торги, только если вы добросовестный поставщик. Иначе вы просто получите двухлетнее лишение права участвовать в закупках. Но потихоньку, с годами, проявилась вторая сторона медали — компании, которые участвуют в торгах, во многих случаях — везде, где это не связано с необходимостью накопления опыта на юрлицо, — начали выставлять на торги фирмы, которые используются только для этой конкретной сделки. То есть если вдруг случится какая-то непредвиденная ситуация, ну включат эту компанию с уставным капиталом 10 тыс. рублей в реестр, и ничего страшного. Деньги участник торгов, конечно, теряет в обоих случаях: как при выходе на торги основной компанией, так и при выходе маленькой, но в реестр основная компания не попадет. То есть мы стимулируем участников дробить юридические лица, и тем самым снижается капитализация компаний на российском рынке. Это первое.

Второе — заблокировали мы участие в торгах какой-нибудь крупной компании, которая имеет несколько сотен контрактов, приносит сумасшедшую пользу для экономики, создает много рабочих мест и так далее и где-то в одном контракте просрочила на один день заключение договора — человеческий фактор. Хочешь не хочешь, обязаны на два года внести в реестр всю компанию. Иногда это чрезмерно. Иногда вред от этого ограничения превышает пользу. Поэтому есть необходимость думать о совершенствовании этого механизма. Это как за случайный проступок в тюрьму посадить на два года. Может быть, в некоторых случаях имеет смысл разрешить выйти под залог.

Когда мы начинаем обсуждать введение аналогичных реестров в сфере имущественных торгов, надо ответить себе на вопрос — мы сделаем один реестр на все имущественные торги? Или у нас будет реестр на торги по недрам отдельный, по недвижимому имуществу отдельный и так далее, тогда у нас образуется множество реестров недобросовестных поставщиков.

И допустим, у нас будет какая-нибудь компания, которая попала в реестр недобросовестных поставщиков, например в сфере торгов на недвижимость. Причем торгов на недвижимость у нас пять видов — по четырем попала, по одному не попала. Она вышла и выиграла по пятому. Все пожимают руками, а формально отклонить не можем. Или реестр должен быть один общий? Тогда получается, что, если ты споткнулся в одном месте на какой-то ерунде, ты в принципе выбываешь из значительной части экономики страны. А стране это надо? Поэтому вопрос сложный, надо ли сейчас копировать модель, которая была введена более десяти лет назад на госзакупках. Наверное, в целом механизм ответственности ограничения прав участия должен сохраняться, но он должен быть более гибким. Он должен срабатывать, но без ущерба экономике.

Беседовала Ирина Мандрыкина