Роман Артюхин: Казначейство России должно стать более функциональной структурой

Глава Федерального казначейства России Роман Артюхин рассказал ТАСС о том, как изменятся роль и функции ведомства для выполнения майского указа президента РФ, как будут выстраиваться отношения с внешним аудитом в лице Счетной палаты и как заставить работать каждый рубль в казне государства.

— Роман Евгеньевич, с чем в этом году Казначейство приехало на Петербургский международный экономический форум? В каких сессиях вы приняли участие и какие вопросы успели обсудить с коллегами?

— В этом году аспект обсужденных вопросов оказался очень широким. Казначейство России как орган государственной власти работает по определенным стандартам и в соответствии с требованиями законодательства, но мы тоже должны подвергаться трансформации и выполнять задачи, которые поставил президент Российской Федерации и в целом система государственного управления.

Сейчас для нас наметилось несколько ключевых вопросов. Во-первых, это роль Казначейства России внутри финансового контроля в новой складывающейся парадигме проектного управления и реализации национальных целей и стратегических задач, в соответствии с 204-м указом президента.

В ходе ПМЭФ-2018 прошла панельная дискуссия, на которой был затронут вопрос необходимости модернизации системы внутреннего контроля, который осуществляет Казначейство России. Контроль — это не та система, которая находится над или вне системы государственного управления в отличие от государственного аудита, например. Это в первую очередь относится к управлению. В этом смысле Казначейство России станет более функциональной структурой.

Мы видим необходимость отстраивать сервисную модель внутреннего государственного финансового контроля, которая должна помогать управляющим проектами достигать намеченных результатов. После того как определились с концепцией, набор конкретных инструментов становится более-менее понятен.

Но для успеха нашего внутреннего финансового контроля мы должны организовать взаимодействие со Счетной палатой Российской Федерации. Могу сказать даже так: Счетная палата должна опираться на систему внутреннего государственного финансового контроля. Крепкая и надежная система внутреннего контроля даст государству основу для развитой системы внешнего аудита. Этот вопрос мы должны обсудить на экспертных площадках и со Счетной палатой.

— В начале года вы начали "пилот" по централизованному бухгалтерскому учету других ведомств, первым стала Федеральная служба аккредитации. Как идет процесс? С какими сложностями столкнулись? Какие плюсы и минусы выявили? Какие ведомства следующими перейдут на такую централизованную систему бухгалтерского учета?

— Сейчас на площадке 1С начинается крупный проект, направленный на централизацию бухгалтерского учета и отчетности. Казначейство России совместно с 1С определяется с дальнейшими шагами по его реализации.

1С — это система, которая четко обеспечивает применение всех технологий в области бюджетного учета. При этом эти технологии в целом доступны для широкого круга бюджетных и казенных учреждений.

Успех проекта по централизации бухгалтерского учета во многом будет зависеть от работоспособности программного продукта. Сейчас рассматривается вопрос об использовании 1С для централизации бухгалтерского учета, а в дальнейшем централизация учетных функций будет осуществляться в Едином центре обработки данных Минфина России. Можно сказать, что уже идет масштабирование эксперимента, который мы начинали с Росаккредитацией.

Мы двигаемся поступательно, так как у нас огромный проект в рамках ГИИС "Электронный бюджет". В этом году мы хотим включить в "пилот" еще несколько структур, но пока еще рано их называть. А со следующего года уже по поручению правительства централизовать функции по ведению бюджетного учета и формированию отчетности еще девяти федеральных органов власти, их территориальных органов и подведомственных казенных учреждений. Перечень этих органов власти в настоящее время согласовывается.

Отмечу, что мы проводим централизацию бюджетного учета не ради централизации, а для того, чтобы федеральные органы власти получили новые сервисы и возможности. Казначейство России будет нести в некотором роде контрольно-охранную функцию. Мы примем на себя многие задачи ведомств, в частности, будем снимать вопросы, поставленные в актах Счетной палаты, и реагировать на их замечания. Для ведомств централизация бюджетного учета — это, конечно, вторичная функция, главное для них — обеспечить выполнение тех результатов, которые поставлены перед ними в соответствующих указах президента. Бухгалтеры с аудиторами быстрее найдут общий язык, эта система более удобна, чем та, при которой министры или их заместители должны уделять значительное внимание этому вопросу и направлять немалые ресурсы на выполнение указанной функции.

Во-вторых, мы видим, что в целом централизация дает новый эффект для государственного управления — доступность информации, скорость ее прохождения и аналитические возможности. Это в том числе обеспечивает и большую прозрачность для лиц, принимающих решения по всему ресурсному обеспечению.

— Мы брали интервью у Алексея Кудрина сразу после его назначения главой Счетной палаты. В интервью он сказал фразу, что в идеале федеральный внутренний контроль должен быть настолько хорошим, чтобы внешнему контролю в лице Счетной палаты можно было ничего не делать. Что вы об этом думаете?

— Внешний контроль, внешний аудит — это на самом деле система стресс-тестирования некоего объекта наблюдения. И его нельзя ничем заменить. Возьмем опыт корпоративного управления — есть внешний аудит, ревизионная комиссия, комиссия по аудиту и система внутреннего контроля компании.

Примерно такая же модель строится и на уровне государства. Внутренний государственный финансовый контроль со стороны Казначейства — это внутренний контроль. А внешний аудит, внешний государственный контроль — это уже компетенция Счетной палаты. Мы должны добиться того, чтобы внутренний контроль был эффективным. Соответствующий инструментарий для этого у нас имеется. Это и санкционирование, и возможности наших государственных информационных систем, и механизм казначейского сопровождения, и многое другое.

Мы будем обсуждать с нашими коллегами из Счетной палаты конкретный набор инструментов. Теперь мы понимаем модель и идею, и надо просто пройтись по всем инструментам, которые тоже известны.

Реформа госуправления во многом основывается на new public managment, то есть это новое государственное управление. В некотором смысле государственная власть, конечно, отличается от корпоративных механизмов. Но в целом государственный менеджмент — это тоже менеджмент, и подходы корпоративного управления, которые уже закрепились, удачно применяются. Все стандарты внутреннего контроля, внутреннего аудита возможно применять в государственном секторе. Это одно из направлений реформы госуправления — смотреть, насколько уместно применять то, что уже успешно используется в корпоративном секторе.

— Когда Казначейство начнет использовать остатки средств на едином счете для торговли валютой на бирже? Такая возможность была прописана, но создан ли механизм?

— Это так называемый механизм своп-размещения средств, по аналогии со сделками репо. Только вместо инвестиционных бумаг используется иностранная валюта.

Мы продолжаем отрабатывать эти механизмы с Московской биржей. Нужно оценить, насколько данный механизм будет востребован на рынке. Практически каждый год у Казначейства появляется новый инструмент управления временно свободными средствами на едином счете. Поэтому в течение 2018 года мы должны немного сдерживать темп внедрения новых механизмов. Пока мы с коллегами еще не утвердили дорожную карту. В конце года мы должны полностью отработать данный механизм и, возможно, до конца года проведем первые сделки. Но это очень оптимистичный прогноз, своего рода сверхзадача.

— Какая была доходность от управления ликвидностью в первом полугодии 2018 года? Есть ли у вас подсчеты?

— На сегодняшний день доходы от размещения временно свободных средств федерального бюджета составляют 43,6 млрд рублей. Плановое значение на текущий год — 80 млрд рублей. А в прошлом году мы обеспечили поступление в федеральный бюджет 73 млрд рублей доходов от управления ликвидностью единого счета.

В чем в настоящее время мы видим проблему с размещением? Мы предлагаем достаточно большой объем средств к размещению, и у нас много инструментов управления ликвидностью.

Во-первых, очень важно отметить, что мы даем депозиты по плавающей ставке. В этом году мы внедрили новый инструмент по поручению Антона Германовича  Силуанова (первый вице-премьер, министр финансов — прим. ТАСС) — плавающая ставка по сделкам репо. Однако мы видим, что наши объемы ресурсов не очень востребованы на финансовом рынке. Эксперты и аналитики говорят о структурном профиците ликвидности. Мы должны дальше вместе с коллегами из Центрального банка прорабатывать механизмы управления процентной ставкой. Мы очень осторожно к этому вопросу относимся и пока выработали рабочую версию предложения. Понятно, что на короткой дистанции ставки должны однозначно согласовываться с Центральным банком. Ставка берется по нижней границе, которую мы определяем с Центральным банком. Но на более длинных сроках, вероятно, все-таки необходимо использовать рыночные механизмы и инструменты размещения. Наша особенность в том, что у нас очень большой объем предложений, мы одни из крупнейших игроков на рынке. Наше предложение одно из самых масштабных, поэтому вместе с Центральным банком нужно думать над тем, как быть с процентной ставкой, чтобы предлагаемые к размещению средства были востребованы.

— Когда вы планируете обсудить эту тему с Центральным банком и доработать предложение? 

— Пока обсуждения ведутся на рабочем уровне. Любое решение должно пройти несколько этапов. Мы видим проблему — деньги не размещаются. В то время как перед нами поставлены достаточно серьезные, амбициозные задачи по процентным доходам федерального бюджета. Деньги не могут просто лежать на счете, они должны работать, обеспечивая поступление дополнительных доходов для федерального бюджета.

Но возникает другая проблема — емкость рынка, например. Это проблема, с которой не сталкиваются другие казначейства. Мы знаем, какие параметры минимальных остатков у западных казначейств — например, в Германии, во Франции. У них денег на счете практически нет. Фактически счет единого казначейства у них носит так называемый транзитный характер — пришли деньги и тут же их разместили. Это нормальные основы финансового менеджмента. Так же по этим принципам должен жить и российский единый казначейский счет. Даже внутри одного дня можно использовать некоторые инструменты и размещать средства.

Существует огромное количество очень интересных инструментов управления ликвидностью. Остаток на едином казначейском счете должен быть нулевым, то есть деньги должны работать и приносить дополнительные доходы федеральному бюджету. С другой стороны, мы видим, что нет поглощения нашей ликвидности. Значит, этот вопрос надо обсуждать и решать. Может быть, необходимо создать какой-то новый инструмент, сделать его более гибким. Возможно, диверсифицировать объем размещения и инструменты размещения, используя в том числе сделки своп.

— Что требуется для изменения ставок, кроме самой договоренности с Центробанком?

— Должен быть прозрачный и рыночный инструментарий управления ликвидностью. Он не должен быть манипулятивным, то есть существует ставка, по которой мы разместили остатки средств, но их объем оказался не востребован. Значит, нужно смотреть, какой следующий шаг должен быть по снижению ставки, по другому инструменту.

Любопытный пример: мы размещали деньги по договору репо в размере 50 млрд рублей на 91 день, три месяца по базовой плавающей ставке. Их никто не взял. Есть финансовый менеджмент, допустим, какого-то крупного банка, даже самого крупного. Они разместили деньги по этой ставке. Значит, там применяется в установленном порядке механизм, который мы тоже должны создавать. Может быть, нужны более гибкие инструменты. Мы осознаем, что наши объемы уникальны для финансового рынка.

Нас раньше всегда критиковали за большие всплески расходов в декабре месяце. На самом деле декабрь — объективный деловой цикл. Мы и предлагаем, чтобы не было всплесков, разместить средства на 91 день или на 180 дней. И в декабре, когда они к нам вернутся, мы проведем кассовый расход федерального бюджета. Это окажет нулевое влияние на ликвидность на рынке.

— Еще одна тема, которую мы раньше с вами затрагивали, — казначейское сопровождение регионов. Сняты ли два региона, которые были на казначейском сопровождении, с этого режима? Есть ли новые "кандидаты"? Успешно ли проходит программа реструктуризации бюджетных кредитов? Когда можно будет сделать первые выводы? 

— Программа носит комплексный характер, и ей занимается Министерство финансов Российской Федерации. Этот инструмент представляет собой модифицированную кассу обслуживания субъектов Федерации, у которых объем долговых обязательств составляет свыше 80% собственных доходов, без федеральных поступлений. У нас на этой модели работает Костромская область, Республика Хакасия. Это основное условие для получения ими нового бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета.

Особенность в том, что Минфин России утверждает перечень первоочередных расходов бюджета, в рамках которых мы проводим платежи с использованием дополнительных инструментов контроля. В этом году на такую модель переходит еще один субъект РФ — Республика Мордовия. Уровень долговых обязательств республики, мы знаем, более чем в два раза превышает объем доходов регионального бюджета.

Сейчас мы проводим необходимые организационные мероприятия и с августа начнем открывать счета и проводить бюджетные платежи в рамках перечня первоочередных расходов Минфина. И такой механизм будет дополнен погашением задолженности по выданным кредитам.

Подчеркну, что это не ущемление прав региона, не признак недоверия. Это просто эффективный инструмент. Наша казначейская система носит гибкий характер. Сами субъекты Федерации вместе с Минфином России принимают такое решение. И инструмент уже подключается Казначейством для того, чтобы обеспечить прозрачность платежей, принятие обязательств с лимитами, проведение расходов исключительно в рамках утвержденного перечня. Тем самым создаются все условия для управления кредиторской задолженностью.

— Таким образом, получается, что казначейское сопровождение — это финансовый инструмент и носит скорее характер помощи регионам?

— Да. У наших финансовых властей есть богатый инструментарий, и в определенных случаях используются какие-то конкретные инструменты. Они достаются, используются и возвращаются потом на место. Эта модель тоже должна быть гибкая — у нас много регионов, и у них разные условия.

Беседовала Лана Самарина и Дарья Карамышева