Глава управления ФАС: нужна ответственность за фейки, провоцирующие рост цен на продукты

Во время пандемии коронавируса Федеральная антимонопольная служба России (ФАС) неоднократно сообщала о нарушениях на рынке лекарств, медизделий и продуктов питания, выявляла и доказывала картельные сговоры на миллионы рублей. О том, почему некоторые дела о картелях не доходят до судов, как пандемия повлияла на число нарушений на фармацевтическом рынке и какое влияние оказал ажиотажный спрос на рост цен, рассказал в интервью ТАСС начальник управления по борьбе с картелями ФАС Андрей Тенишев.

— Недавно глава Росфинмониторинга докладывал президенту, что в этом году совместно с ФАС уже выявлено сговоров на 700 млн рублей. Расскажите, как проходит взаимодействие ФАС с Росфинмониторингом?

— С Росфинмониторингом мы взаимодействуем давно и эффективно. На самом деле за первую половину 2020 года картельных сговоров выявлено больше, чем на 700 млн рублей. Счет идет на миллиарды рублей. 

Только недавно закончили рассмотрение одного из дел, где с помощью ФСБ и Росфинмониторинга раскрыли и доказали сговор на торгах по строительству онкодиспансера в Калининграде, а также школ в Калининграде и в Удмуртии. Часть этих строек финансировалась по линии нацпроектов. Всего, по нашим оценкам, этот картель заработал более 5 млрд рублей. Материалы переданы правоохранительным органам для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, а компании ждут многомиллионные штрафы.

В каждом сговоре есть корыстный интерес, и финансовая разведка помогает нам отследить, что происходило с деньгами, когда картель получил сверхприбыль и куда эта сверхприбыль пошла.

Есть масса примеров, когда на эти деньги подкупают чиновников, финансируют незаконные религиозные организации или просто расхищают и выводят в нелегальный оборот. Например, сговор на торгах на рынке медикаментов в Хакасии разросся настолько, что приобрел все признаки преступного сообщества. Уголовное дело уже рассматривается судом, а юридические лица — участники картеля оштрафованы антимонопольной службой более чем на 240 млн рублей. Мы зафиксировали завышение начальной максимальной цены контракта до 48%. Куда эти деньги шли? Часть похищалась, а 10% шло на откаты бывшему главе администрации губернатора Хакасии, он уже осужден на 9,5 лет за получение взятки от участника картеля. Это классический негативный пример того, куда уходят бюджетные деньги.

— Президент потребовал обязательно доводить до суда дела о картельных сговорах. Почему некоторые из них все-таки не доходят до судов?

— Уголовных дел о защите конкуренции стало больше после того, как в 2017 году президент России дал поручение ФАС, правоохранительным органам наладить взаимодействие по уголовному преследованию организаторов и участников картелей. Стало больше уголовных дел о картелях, и эти дела стали направляться в суды. Так, в 2018 году было возбуждено 15 уголовных дел и 24 — в 2019 году. За эти два года в суды направлено девять уголовных дел о картелях и состоялось пять приговоров.

Это только картели — там, где сговаривались между собой коммерсанты о повышении цен и разделе рынков. Еще есть целая серия уголовных дел, где участники картеля и бизнесмены доваривались с чиновниками об ограничении конкуренции на торгах и товарных рынках. В Самаре, например, заместителя министра здравоохранения осудили на три года лишения свободы из-за того, что он договорился с участниками картеля и обеспечил им победу на торгах. Судом рассматривается уголовное дело бывшего заместителя председателя правительства Астраханской области и участников картеля по ремонту и обслуживанию дорог в области. В Хакасии за получение взятки от участников картеля на торгах арестован и.о. заместителя председателя правительства. И таких примеров можно приводить много.

Но, действительно, не все уголовные дела доходят до суда. Причин несколько. Первая — это законодательные пробелы. По поручению президента разработан и внесен в Госдуму законопроект об усилении уголовной и административной ответственности за картели. Его рассмотрение откладывается на осень. В действующих нормах есть изъяны. Статья 178 УК РФ, устанавливающая уголовную ответственность за картель, была написана в 1996 году — тогда мало кто представлял, что такое картель. Определение картеля в УК РФ выбрано неудачно: ограничение конкуренции путем заключения ограничивающего конкуренцию соглашения, запрещенного антимонопольным законодательством. В свою очередь, в антимонопольном законодательстве картель запрещен как таковой, и ограничение конкуренции картелем презюмируется. Получается, что определение картеля в одном законе противоречит формулировке в другом. Поэтому мы предлагаем это противоречие устранить.

Вторая причина — несправедливые требования, заложенные в программе освобождения от ответственности. ФАС ежегодно получает более сотни заявлений от компаний, желающих сознаться в картеле, но в правоохранительные органы эти компании не идут. Потому что тот, кто признался, освобождается от административной ответственности и крупных штрафов, но для того, чтобы освободиться от уголовной ответственности, нужно возместить ущерб за весь картель. Это несправедливое и неисполнимое условие, поэтому признаваться следователю никто не идет. Освобождение от ответственности — и это признано во всем мире — самый эффективный инструмент выявления и доказывания картелей. Поэтому законодателю необходимо определиться, что первично: выявить и доказать картель или возместить ущерб? Но здесь нужно понимать, что если мы не выявим и не докажем картель, то о возмещении ущерба не может быть и речи.

Третья причина — тайные сговоры очень сложно доказывать, и многие следователи просто не хотят работать добросовестно. Так, например, в Новосибирской области следователь 15 раз отказал нам в возбуждении уголовного дела по одному и тому же картелю. В Москве по некоторым картелям мы получили отказы в возбуждении уголовного дела по семь и 12 раз. Мы каждый раз обращаемся в прокуратуру, незаконные решения следователей отменяют, но потом снова — отказ в возбуждении уголовного дела.

— Вы говорили ранее, что в нацпроектах было возбуждено 29 дел по сговорам на торгах. На какую общую сумму ФАС выявила нарушения в нацпроектах с 2018 года, с момента, когда они были утверждены?

— Сумма доходов картелей в сфере реализации национальных проектов составляет почти 6 млрд рублей. Самые крупные нарушения в денежном эквиваленте — в Ростовской области и Санкт-Петербурге, Калининграде, Удмуртии. Что касается количества дел и выявленных нарушений — это Тыва и Хакасия. Хакасия — это почти пятая часть всех возбужденных по России дел.

— Где, по-вашему, существует эта лазейка, что в нацпроектах и госзаказах происходят такие нарушения? С чем это может быть связано?

— Такие лазейки есть и у нас, и во всем мире, но раньше их было гораздо больше. Мы сейчас почти все торги перевели на электронные торговые площадки, а там все видно как на ладони. Сговариваться могут только безумцы, но увы, они есть.

На электронных торгах ежедневно проходят миллионы транзакций — это те самые большие данные, которые можно обрабатывать, анализировать. В системе видно, кто какое ценовое предложение подал, с какого компьютера, какой электронно-цифровой подписью подписал, кто создал определенные файлы, кто их изменил, кто создал аукционную документацию — все хранится в Единой информационной системе и Независимом регистраторе. Мы можем из Москвы посмотреть, как проходят закупки, допустим, в Дагестане и предположить, кто с кем договорился.

Пример из практики: мы рассмотрели дело о фармацевтическом картеле в Дагестане. Там фармацевты договаривались, кто какие торги должен выиграть и по какой цене. Оказалось, что чиновники Минздрава отдали электронную цифровую подпись коммерсанту, который сам размещал госзаказ, сам выигрывал, сам подписывал контракты по цене, по которой ему было нужно, и даже сам оплачивал контракты, потому что у него была ЭЦП местного казначейства. Все было выявлено и доказано: в системе все ходы записаны. Результат — штрафы картелю на сумму более 253 млн рублей и уголовное дело в отношении бывшего министра здравоохранении Дагестана и участников картеля.

Поэтому мы стали выявлять большее количество сговоров, и все преступные безобразия, которые на самом деле всегда тайно творились в системе госзаказа, сейчас вылезли на поверхность. У нас ежегодно возбуждаются сотни антимонопольных дел. Так, только в прошлом году было возбуждено 944 дела о разного рода конкурентных соглашениях, из них почти 90% — это сговоры на торгах коммерсантов между собой или коммерсантов с государственным заказчиком. Сумма антимонопольных штрафов за различного рода антиконкурентные соглашения ежегодно превышает 3 млрд рублей.

— Недавно Игорь Артемьев (руководитель ФАС — прим. ТАСС) рассказал, что ФАС работает над нормативной базой по регулированию деятельности закупочных союзов. Можете рассказать подробнее про закупочные союзы?

— В ФАС эта идея обсуждается давно. Экономические потрясения, связанные с пандемией и общемировым кризисом, должны подстегнуть нас выпустить этот законопроект немедленно.

Суть законопроекта в том, что, когда есть монополист, когда есть крупные торговые сети, малые компании могут между собой договориться против них и образовать, по сути, картель для того, чтобы хоть каким-то образом уравновесить рыночную силу компаний. Но, если эти малые компании образуют картель, чтобы поднять цену потребителям или поднять цены на госзакупках, мы их накажем. А если они будут работать в тех рамках, которые будут прописаны в законе, тогда их союз будет приветствоваться.

— Как ФАС будет отличать закупочные союзы от незаконных картелей?

— Чем четче будут прописаны критерии в законе, тем проще будет работать и тем меньше риск. Предполагается, что правительство должно определить сферы, где закупочные союзы можно образовывать. Возможно, это будет сфера розничной торговли или фармацевтики, когда фермеры смогут объединиться против крупных торговых сетей или небольшие аптеки смогут объединяться, чтобы делать закупки у крупных фармацевтических компаний. Также нужно будет установить ограничения, допустим, по выручке этого союза или по его доле на рынке, чтобы такой союз не разросся и сам не стал большим картелем, который может диктовать условия обращения товаров на рынке. Кроме того, союз должен быть открытым, и это будет его отличием от картелей, которые являются тайными сговорами. Можно, например, реестр таких союзов вести на официальном сайте ФАС.

— Законопроект находится еще в стадии разработки?

— Пока он обсуждается внутри службы. Главное — создать четкие и понятные правила игры, чтобы не ввести бизнес в заблуждение и не обмануть ничьих ожиданий.

— По вашим оценкам, когда такая норма может вступить в силу? Уже в следующем году может?

— В оптимальном варианте в начале следующего года было бы очень хорошо.

— Хотелось бы с вами обсудить ситуацию на фармацевтическом рынке, потому что за время пандемии было очень много сообщений от ФАС о нарушениях. В начале февраля вы говорили, что доля картельных сговоров на фармацевтическом рынке за прошлый год снизилась почти в два раза — с 20 до 11%. На сколько, по данным ФАС, увеличилось число и доля сговоров на этом рынке за время пандемии?

— За первое полугодие 2020 года было возбуждено 35 дел по фармацевтам, в прошлом году за этот период было возбуждено 32 дела. К сожалению, эта тенденция по сокращению сговоров, которую мы зафиксировали в 2019 году, сошла на нет и количество дел в фармацевтике увеличилось. Проблемы пандемии подстегнули количество сговоров на этом рынке: все кинулись продавать, зачастую с нарушением закона и сговариваясь о повышении цен.

— Этим летом в России была разрешена онлайн-доставка лекарств. Не видит ли ФАС рисков конкуренции на этом рынке в связи с тем, что к торговле лекарствами дистанционно фактически не были допущены онлайн-ретейлеры? Не видит ли ФАС проблем на этом рынке?

— Пока не видим. Но по поводу жалоб ретейлеров я бы не сказал, что они обоснованы. Лекарственные препараты — товар специфический, здесь нужны специальные знания в сфере фармацевтики, зачастую нужны специальные условия хранения и доставки этих препаратов. Поэтому вряд ли можно допускать к доставке фармацевтических препаратов всех желающих.

— Еще несколько вопросов по продуктовому рынку, где тоже за время пандемии было много сообщений о росте цен, в том числе на гречку, лимоны, имбирь. После того как режим самоизоляции закончился, ситуация с пандемией начала стабилизироваться, не видите ли вы тревожных сигналов на продуктовом рынке?

— Первое, что могу сказать точно, — цены на чеснок, имбирь и лимоны вернулись на докризисный уровень. Факторов, почему росли цены, много: начиная от ажиотажного спроса, ограничений поставок из-за рубежа, заканчивая тем, что кто-то пытался договариваться. Но у меня есть большой вопрос к СМИ, потому что, помимо того, что были реальные скачки цен, их еще и гипертрофировали в медиапространстве. Сейчас дефицита товаров нет и жалобы на завышение цен у отсутствуют.

— В начале июня вы говорили, что проверите более 50 организаций на рынке гречки после резкого роста цен. Есть ли уже результаты этого анализа?

— Одно дело по картелю продавцов гречневой крупы мы уже возбудили в Челябинске. Пока это первое дело, но дела по гречке точно будут еще. Как мог возникнуть дефицит гречки в стране, где ее выращивают и производят больше, чем в состоянии съесть? На экспорт она особо не продается, за исключением некоторых стран СНГ. И вдруг мы видим дефицит и рост цен. И каждый раз, когда случается экономический кризис, почему-то возникают проблемы с гречкой. Я уверен, что "гречневый" картель есть, и поэтому мы проверяем и будем проверять, доведем дело до логического конца — больших многомиллионных штрафов и, возможно, уголовных дел. Другой вопрос, что это большой объем работы: проверки идут в десятках регионов и мы проверяем десятки компаний. Все это может занять достаточно много времени.

— После того как закончилась самоизоляция, вы никаких больше нарушений не наблюдали?

— Наши граждане в период ажиотажного спроса запаслись продуктами, в среднем по июль месяц включительно. Многие еще живут на "старых" запасах, поэтому пока все на рынках спокойно. Кроме того, я надеюсь, что мы все, как потребители, поймем, что своим бездумным потребительским поведением мы сами себя наказали. Мы сами устроили ажиотажный спрос, который вызвал рост цен, это экономический закон, который работает во всем мире, а потом сами же закупались по этим высоким ценам. В общем, молодцы. Я надеюсь, что мы все учтем этот печальный опыт и в следующий раз не будем создавать ажиотажного спроса и провоцировать рост цен.

Что касается "провокаторов от бизнеса", которые с телеэкранов и страниц газет говорили, что все пропало, давайте срочно поднимать цены, и тем самым создавали предпосылки к росту цен — им всем выданы официальные предостережения. Теперь мы с удвоенным вниманием следим за этими рынками. Если следом за призывами к росту цен кто-то эти цены действительно поднимет без объективных к тому экономических причин — накажем. Накажем не только провокаторов, но и компании, которые на эти провокации поддались. Наказания последуют суровые: многомиллионные штрафы для компаний и уголовная ответственность для виновных в сговорах менеджеров.

Более того, я бы предложил ввести административную, а может, и уголовную ответственность за умышленные продуктовые ценовые фейки. Ввели же административную и уголовную ответственность за фейки про коронавирус. Полагаю, что умышленное распространение в условиях чрезвычайных ситуаций заведомо недостоверных сведений, способных вызвать рост цен или создание дефицита товаров, — преступление против потребителя, и зарабатывать на том, что в стране проблемы, — это тоже преступление.

— Ранее гильдия ювелиров анонсировала рост цен на изделия из золота на треть. Планирует ли ФАС проконтролировать эту ситуацию и проверить обоснованность повышения цен?

— Мы обязательно займемся этим делом и посмотрим, было ли там нарушение антимонопольного законодательства.

— Недавно ФАС возобновила рассмотрение дела о сговоре нефтетрейдеров. Какой штраф или взыскание планирует антимонопольная служба получить?

— Мы планируем объективно рассмотреть дело, решение прогнозируем в сентябре. Какое оно будет, не готов сказать, его будет принимать комиссия.

Если нефтетрейдеров признают виновными в картеле, им грозит штраф до 15% от оборота на рынке, где совершено правонарушение: это могут быть сотни миллионов, а может, и миллиарды рублей. Также в отношении нефтетрейдеров расследуется уголовное дело. Я надеюсь, что оно уйдет в суд и по нему будет приговор. Для виновных в тех безобразиях, что творились в стране с ценами на бензин в 2018 году, уголовным кодексом предусмотрено наказание до шести лет лишения свободы.

— Будет ли ФАС проверять текущий рост биржевой цены на бензин? Не видит ли в этом манипуляций?

— Мы всегда взвешенно подходим к оценке ситуации. Версий может быть две. Первая — это объективные экономические причины, вторая — манипулирование ценами или сговор. Обе версии имеют право на существование. Необходимые запросы на биржу мы направили. Ответ в ближайшее время получим, проанализируем, как вели себя компании во время биржевых торгов. Если обнаружим признаки ценового манипулирования или сговора, то виновные будут наказаны.

— В последнее время стали также появляться сообщения о нарушениях на рынке ритуальных услуг, особенно в регионах. По вашей оценке, какая ситуация на этом рынке сейчас? Почему, на ваш взгляд, она обострилась?

— Мы выявили и пресекли такие нарушения в ряде регионов — Свердловской, Тверской, Волгоградской областях, Республике Башкортостан и других. Эта сфера была проблемной всегда, похоронный бизнес стремится к монополии. А там, где есть моно- или олигополия, всегда есть риски злоупотреблений или сговоров. Поэтому эта сфера всегда будет под нашим пристальным вниманием и контролем. В необходимых случаях будем подключать правоохранительные органы. Когда антиконкурентные соглашения переходят в то, что называется похоронной мафией, конечно, нужна помощь правоохранителей.

Беседовала Анастасия Бойко