Набивший «оскомину» тезис о необходимости уменьшать тарифы или хотя бы сдерживать их рост в регулируемых отраслях экономики, мы слышали неоднократно от руководителей самого высокого ранга. Однако до последнего времени слова эти претворялись в жизнь с очень большим трудом. Поэтому хочется попробовать показать, взяв в качестве примера электроэнергетическую сферу - в частности, электросетевой комплекс, как можно не только приблизиться к решению этого вопроса, но и побороться с предпосылками коррупционных проявлений.
Для начала немного цифр. С 2008 года цены на электроэнергию в РФ в частности для промышленных предприятий в среднем выросли на 70%. Затраты на передачу электроэнергии составляют в настоящее время немногим более 40%, при этом за последние 5 лет доля затрат электросетевого комплекса (функции которого состоят в передаче электроэнергии) в тарифе значительно выросла. В 2006 году она составляла примерно треть, то есть около 33%.
В этой связи очевидными целями являются, во-первых, удержание темпа роста сетевого тарифа в пределах показателя, определенного в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, а во-вторых, сокращение доли сетей в конечном тарифе для потребителя.
Электросетевой комплекс РФ представлен (укрупненно): магистральными электрическими сетями (обычно линии высокого напряжения, свыше 220кВт), 90% которых управляются ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» ОАО «ФСК ЕЭС»; распределительными электрические сети, 70% которых контролируется ОАО «Холдинг МРСК», Территориальными сетевыми организациями (ТСО), а также отдельными независимыми сетевыми компаниями.
У ОАО «ФСК ЕЭС», 79,55% акций которого находятся в госсобственности РФ, функции управляющей компании которой стало осуществлять ОАО «Российские сети», инвестиционная составляющая (затраты на инвестиционную программу) едва не достигает 70% тарифа ОАО «ФСК ЕЭС», и может достичь к 2017 году, анализируя прогнозные показатели и экспертные оценки 80%. В тоже время затраты на строительство подстанций и линий высокого напряжения, являющиеся предметом инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС», выше, чем в развитых странах.
За три года (2010-2012) объем профинансированной Инвестиционной программы ФСК составил 546 млрд. руб. Инвестиционная программа ФСК на 2013—2017 годы утверждена в объеме 775,5 млрд руб., из них 570 млрд. руб. собственных средств и 204 млрд. руб. привлеченных.
Строим без разрешения
В настоящее время ситуация с планированием инвестиционной программы ФСК вызывает недоумение с точки зрения целей и сути текущего развития электросетевого комплекса - и, в частности, строительства электросетевых объектов. Так, более 30% объектов электросетевого хозяйства, строительство которых было учтено в Инвестиционных программах ОАО «ФСК ЕЭС», не отображены в документах территориального планирования, утвержденных соответствующими органами государственный власти и местного самоуправления. С этим зачастую связано то, что значительная часть строящихся объектов ИП ФСК разной степени готовности не имеют разрешения на строительство.
Здесь просматривается причинно-следственная связь со следующими обстоятельствами и последствиями. Во-первых, значительная часть строящихся объектов разной степени готовности не имеет вообще разрешение на строительство, без которого законодательством запрещено даже начинать работы.
Во-вторых, и это самое важное, мощность указанных строящихся объектов может быть не востребована. Соответственно, впоследствии возникнут незапланированные затраты, связанные или с потребностью в постоянном поддержании незагруженных электросетевых объектов, или их демонтажом. Поскольку территориальные органы власти, в первую очередь, отвечают за развитие инфраструктуры соответствующих территорий, необходимо системно перестроить механизм координации планирования территорий и планирования программ ввода электросетевых объектов. В частности, необходимо установить ответственность органов регулирования и соответствующих субъектов инвестиционного процесса за включение в инвестиционные программы электросетевых организаций объектов, которые впоследствии оказываются невостребованными. Очевидно, что одним из оснований для таких включений должны быть адресные запросы, подтвержденные гарантийными обязательствами.
Отсутствие отображения значительной части объектов инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС» в документах территориального планирования уже породило коррупционный рынок услуг по оформлению и продаже земли под электросетевые объекты. Созданы компании (часто аффилированные с руководством электроэнергетических компаний), для которых перепродажа земли под указанные объекты стала основной деятельностью. При этом цена выкупа или аренды участков часто формируется на условиях лиц, имеющих соответствующие права на данные земли. В итоге необоснованные затраты начиная с 2010 года могут составить несколько миллиардов руб.
Механизмы противодействия
В рамках системы тарифного регулирования относительно недавно в ОАО «ФСК ЕЭС» был осуществлен переход на Метод доходности инвестированного капитала (так называемое RAB-регулирование). С одной стороны, он способствовал установлению долгосрочных и стабильных параметров регулирования отрасли, вследствие чего повысилась инвестиционная привлекательность электросетевого комплекса. С другой стороны, этот метод сыграл весьма существенную роль в формировании заинтересованности менеджмента энергокомпаний на завышение объемов инвестиционной программы.
В этих условиях должны быть созданы дополнительные механизмы контроля за обоснованностью формирования объемов инвестиционной программы и соответствующего стимулирования. Одним из мероприятий такого стимулирования может стать исключение из базы инвестированного капитала расходов на введенные, но незагруженные мощности.
В соответствии с поручением, которое в 2011 году подписал тогда еще председатель правительства Владимир Путин, с целью обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности госкомпаний началась кампания по раскрытию информации в отношении всей цепочки собственников подрядных организаций, включая бенефициаров (в том числе с иностранным участием). Ценность данной кампании трудно переоценить. К сожалению, заложенная тогда идея не была воплощена в практическую плоскость. Причин здесь несколько.
Подрядные и субподрядные организации в офшорных зонах
Около 30% собственников подрядных организаций в рамках реализации инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС», зарегистрированы в иностранных офшорных юрисдикциях. Немногим менее 5% подрядных и субподрядных организаций имеют «номинальных собственников» (юридические лица зарегистрированы в российской юрисдикции на подставных лиц, фактические бенефициары юридически не оформлены), на отдельных из них зарегистрировано значительное количество юридических лиц в разных сферах деятельности.
Предоставленные сведения о реальных собственниках таких подрядчиков, зарегистрированных в зарубежных офшорных зонах, юридически значимым образом подтвердить или опровергнуть невозможно. Между тем одним из элементов обеспечения прозрачности реализации инвестиционной программы и предотвращения конфликта интересов обязательно должно быть получения информации о собственниках (бенефициарах) организаций–субподрядчиков, которые выполняют от 20 до 95% работ в рамках исполнения договоров по реализации инвестиционной программы.
Установить конечного исполнителя работ в силу положений договора с подрядчиком, не представляется возможным. Для достижения целей обеспечения прозрачности, предотвращения конфликта интересов и т.д., как раз раскрытие собственников (бенефициаров) субподрядных организаций является эффективным, поскольку «схемы», ради борьбы с которыми проводилась рассматриваемая компания, формируются уже давно на базе цепочек субподрядных организаций. Скрыть подобные «схемы» с использованием подрядчика, участвующего в конкурсных процедурах, и раскрывающего там структуру собственности, сложно, поэтому в данном случае они не используются.
Значительная часть инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС» выполняется подрядчиками, связанными между собой корпоративными инструментами и (или) через аффилированных лиц, и по этим признакам входящими в 1 из 18 основных групп (холдинговых структур). Поэтому как правило на этапе реализации конкретного титула инвестиционной программы в цепочке проектная организация – организация выполняющая работы по подготовке рабочей документации – генподрядчик – субподрядчик, участвуют аффилированные лица, что существенно негативным образом влияет на конкурентные отношения, рыночные механизмы ценообразования и как следствие, на стоимость инвестиционных проектов.
Как вариант кардинального решения этой проблемы можно поднять вопрос о целесообразности и юридической возможности запрета хозяйствующим субъектам, являющимся естественными монополиями, привлекать в качестве подрядчиков и субподрядчиков организации, собственники которых зарегистрированы либо имеют конечного бенефициара в зарубежных офшорных зонах.
Коррупционные и другие факторы
Особо важное значение в части оптимизации инвестиционного процесса имеет устранение таких потенциально коррупционных факторов, как нормативная неурегулированность отношений, дающая возможность субъективного усмотрения или использование оценочных категории в управленческой деятельности. В части реализации инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС» это касается значительного спектра управленческой деятельности. Если взять в качестве примера претензионно-исковую работу, то окажется, что за последние два года были приняты управленческие решения об отказе от взыскания неустойки, предусмотренной договорами в рамках инвестиционной деятельности при нарушении подрядчиками своих обязательств на сумму, составляющую в среднем около 5% от объема соответствующей годовой инвестиционной программы (в большинстве случаев при отсутствии невыполненных обязательств со стороны заказчика).
Еще одна область "дорогих" управленческих решений - поставки оборудования. В общем объеме поставок в рамках реализации инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС» импортное оборудование составляет около 60%. Здесь сложилась практика, когда указанное оборудование принимается на основании управленческих решений ФСК на условиях поставщиков, идущими в разрез с положениями договоров. Тем самым не только необоснованно значительно завышаются инвестиционные затраты, но и нарушаются нормы конкурсных процедур по выбору победителя для выполнения работ по конкретному титулу инвестиционной программы. За последние два года менее 10% поставленного импортного оборудования было принято на основании формирования цены в соответствии с действующими договорами. При этом выборочный анализ стоимости поставляемого импортного оборудования у производителей, с учетом затрат на транспортировку и таможенному оформлению, показывает ее завышение в пределах от 10 до 140%, а в отдельных случаях, стоимость завышалась в несколько раз. Стоимость же поставок оборудования в общей стоимости инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС в среднем составляет 40%.
Кроме обязательности требований выполнения договорных условий, с целью соблюдения баланса государственных интересов и интересов подрядчиков, в данном случае целесообразна централизованная поставка оборудования на объекты инвестиционной программы, элементом которой должна быть системы анализа, позволяющая оценить динамику цен по видам и категориям закупок.
Еще одними явно лишними расходами при реализации инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС» является благотворительная деятельность. Расходы на нее за последние три года из средств, предназначенных для реализации инвестиционной программы ОАО «ФСК ЕЭС», составили несколько десятков миллионов рублей.
Если представить, что указанные факторы, препятствующие эффективной реализации инвестиционной программы, устранены, то окажется, что для выполнения стратегической задачи по ограничению роста тарифов на электроэнергию больше ничего не нужно делать. Затраты на инвестиции ФСК ЕЭС сокращаются примерно на 40%, то есть, если взять для примера уже профинансированные (2010-2012) и утвержденные на ближайшие годы (2013-2017) объемы инвестиционных программ за период 2010-1017 г., то эти 40% составляют сумму, превышающую 0,5 трлн. руб. Тариф на электрическую энергию для конечного потребителя, учитывая, тарифную составляющую в нем ОАО «ФСК ЕЭС» в размере менее 10%, уменьшается на 3-4%. Для этого правительству надо всего лишь проявить политическую волю.