18 ноября 2013, 08:39
Мнение

Экономика регионов: от дотаций к самоокупаемости

Генеральный директор Финансового научно-инновационного института экономико-правовых исследований Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Модернизация регионов возможна только в условиях ограниченности ресурсов и ответственности за долгосрочное развитие соответствующих территорий

Доверие к власти – это прежде всего доверие к ее представителям, объединенным единой системой ценностей, которая является основой национальной идентичности.

Между тем сейчас у подавляющего большинства населения и в первую очередь у представителей государства ощущение российской идентичности, включающей в том числе личную сопричастность интересам государства, отсутствует. Это является одной из основных причин кризиса развития России.

Недоверие к государству самих представителей власти порождает стремление извлечь выгоду из своего положения здесь и сейчас, в первую очередь за счет вмешательства в экономические отношения.

Для формирования новой структуры экономики необходимо для начала сняться с коррупционного тормоза. Коррупция и ее производные - отсутствие независимого суда и административные барьеры - стали основной причиной нежелания частных инвесторов, в первую очередь иностранных, вкладывать деньги в долгосрочные проекты в России.

По экспертным оценкам, объем российского рынка коррупции превышает $200 млрд в год. Этот объем более чем на 90% приходится на сферы, связанные с распределением бюджетных средств, управлением природными ресурсами и государственной собственностью, в основном на федеральном уровне. Динамика оценок данного показателя за последние десять лет свидетельствует о его устойчивом росте.

При этом за последние годы формально принято множество нормативных актов, включая базовый закон о противодействии коррупции. На их основе уже можно было бы постепенно изменить положение дел, если бы не недостаток времени. Уже начался период снижения мировых цен на сырьевые ресурсы, и Россия столкнется с серьезным сокращением доходов.

Но в этом есть и положительная сторона: модернизация возможна только в условиях ограниченности ресурсов и ответственности за долгосрочное развитие соответствующих территорий. Если есть возможность в любой момент решить финансовые проблемы за счет центра, то мотивация у руководителей регионов теряется. Это важно, поскольку локомотивом формирования нового типа экономики - экономики развития - могут стать только регионы.

Но очевидно, что в условиях низкой заинтересованности регионов в реформах без институциональных изменений не обойтись. И здесь России может помочь принципиально новое административно-территориальное деление.

Социально-экономический принцип

Структуру и территории субъектов РФ (административно-территориальное деление), реализующих экономическую политику, необходимо формировать не по национальному или исторически сложившемуся принципу, а по объективно рассчитанным социально-экономическим критериям. При этом кардинально поменять принципы формирования бюджетов и межбюджетных отношений, предоставив новым субъектам экономической политики регионов достаточную самостоятельность. У соответствующих федеральных органов исполнительной власти в сфере развития соответствующих территорий должны остаться только контрольные функции.

При формировании территорий субъектов за основу целесообразно брать интегрированные экономические показатели входящих в них регионов, проектируя формирование бездефицитного первоначального консолидированного бюджета нового субъекта, с учетом реформирования налоговой системы, механизма источников неналоговых доходов. Следует учитывать также производственные мощности, транспортную инфраструктуру и концентрацию рабочей силы.

Необходимость нового административно-территориального деления обуславливается продолжающейся дифференциацией субъектов Российской Федерации по уровню экономического и социального развития, а также по структуре доходов и расходов соответствующих бюджетов. В настоящее время субъектов-доноров в России всего десять, и менее чем за последние десять лет их число сократилось почти в два раза. Такая динамика естественна: при действующей системе межбюджетных отношений потенциально эффективным регионам удобнее быть дотационными. Поэтому эффективность отдельных глав регионов оценивается по возможностям договариваться с центром о дополнительных бюджетных вливаниях, а по существу – потенциалу бюджетного лоббизма его команды.

До 80% всех полномочий, связанных с экономическим развитием соответствующих территорий, находится в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения. Такая жесткая централизация лишает регионы стимулов долгосрочного развития. При этом невысокая доля доходов от налоговых поступлений не способствует заинтересованности регионов в увеличении налогооблагаемой базы. Дотационному региону легче получать деньги на различные проекты, в то время как субъекты-доноры могут рассчитывать только на деньги в рамках госпрограмм.

Опыт совнархозов

В СССР предпринималась попытка в 1957-1965 годах передать управление регионов многонационального государства территориальным органам управления экономикой. Реализовывалось это путем создания так называемых советов народного хозяйства – совнархозов, которые на местах выполняли отдельные функции центральных органов исполнительной власти. У министерств и ведомств оставались только полномочия по контролю и общей координации работы предприятий одной отрасли.

Достижения именного этого периода стали элементами современной российской национальной идеи помимо Великой Отечественной войны. Первый спутник, полет Гагарина и целый ряд других достижений, ассоциируемых с едиными целями всех народностей, проживающих в одном государстве.

С одной стороны, пример управления экономикой в период совершенно иной экономической модели и политической системы абсурден. С другой - максимальное приближение центров принятия решений в экономике к объектам, сопоставимость полномочий и ответственности регионов - эти подходы к управлению вполне жизнеспособны.

Сразу после распада СССР национальная идея была привязана к центру, к Москве. Надежды на изменения к лучшему связывались с новой командой федеральных руководителей. Разница в экономическом развитии регионов, борьба за федеральные деньги, болезненное вооруженное противостояние с сепаратистами на Кавказе поменяли ситуацию. Сейчас для регионов Москва и федеральный центр отошли на второй план. И речь идет не только о северокавказских республиках с преимущественно мусульманским населением.

Регионализация целей и задач выживания субъектов РФ существенно видоизменила систему ценностей. Речь может идти об уральской, сибирской, дальневосточной идентичности и т. д. В системе ценностей жителей региона, по данным социологов, значительное место занимает стремление уехать из региона. У местных же властей жесткая централизация порождает «эффект холопа»: лучше все забрать и использовать по возможности сразу.

Деление России на 11 экономических районов

За основу при формировании нового административно-территориального деления управления экономикой регионов возможно взять используемое в настоящее время органами статистики России деление территории Российской Федерации на 11 экономических районов, формируемых для статистики и развития соответствующих территорий еще с 50-60 годов прошлого века (применительно к территории нынешней России - с несущественными изменениями). Есть еще опыт создания административных формирований в виде федеральных округов (8) со своей материально-технической базой и не вполне понятным значением в современных условиях.

Отдельным территориям РФ, учитывая их особенности, следует дать особый экономический статус, больше подходящий под определение зон свободной торговли и инвестиций.

В настоящее время нормативное регулирование предпринимательской деятельности на территориях РФ, имеющих особенности, в целях привлечения инвестиций осуществляется федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ».

Предусмотренные им налоговые и таможенные льготы и преференции имеют больше декларативно-формальный характер.

Правовой режим таких территорий должен основываться на минимизации участия государства, и в первую очередь не снижением налоговой нагрузки, а возможностями для долговременных инвестиций, как на территории соответствующих территориальных зон, так и на всей территории РФ.

Калининградская область, Дальневосточный регион и территория кавказских республик имеют все предпосылки для создания зон свободной торговли с низкой налоговой нагрузкой, свободным таможенным режимом и соответствующим порядком регистрации хозяйствующих субъектов. Помимо привлечения средств для развития регионов и основы для инвестиций в российскую экономику это прекрасные площадки для экономических экспериментов, как, например, по образу Шанхая, создание условий для свободной конвертируемости национальной валюты - рубля - в рамках региональных правовых режимов. Тем более что это не противоречит правилам ВТО.

Одним из вариантов решения представляется рассмотренный выше новый принцип организации управления экономикой и развитием территорий. Он предполагает формирование структуры и границ новых регионов по объективно рассчитанным социально-экономическим критериям, с тем чтобы новые регионы были в значительной степени бюджетно самодостаточны. Отдельным территориям, учитывая их особенности, следует дать особый экономический статус. Удивительно, что до сих пор не использованы возможности, связанные с развитием Калининградской области, находящейся в центре Европы: ее инфраструктура на сегодняшний день развита даже хуже, чем в отдельных центральных регионах.

Что же касается финансирования проекта, то для институциональной перестройки системы управления экономикой можно было бы использовать средства Фонда национального благосостояния, тем более что сейчас обсуждается намерение их вложений в инфраструктурные проекты. Но здесь все зависит от развития ситуации с пенсионной системой РФ. 

Мнение редакции может не совпадать с мнением автора. Использование материала допускается при условии соблюдения правил цитирования сайта tass.ru

LiveInternet