Пенитенциарная реформа: итоги 2014 года

"Трудно искать черную кошку в темной комнате. Еще труднее писать о пенитенциарной реформе, которой нет" - именно так начиналась одна из статей автора, посвященная итогам развития уголовно-исполнительной системы в 2012 году. Увы, за два прошедших года кошка не стала блондинкой или даже шатенкой и света в комнате не добавилось. Однако обо всем по порядку.

В Минюсте России 15 декабря 2014 года состоялось последнее заседание секции рабочей группы по выработке предложений по изменению Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года, принятой распоряжением правительства РФ 14 октября 2010 года (далее - Концепция). На данном заседании было окончательно согласовано предложение об отказе от строительства к 2016 году в России 448 тюрем, отвечающих международным, в первую очередь европейским, стандартам содержания осужденных.

Правозащитники, профессионалы и ученые в области уголовно-исполнительного права последовательно выступали за гуманизацию условий отбывания наказания в виде лишения свободы (кстати, многое в этом отношении было сделано), но когда в Концепции появилась идея строительства для осужденных в короткие сроки такого количества тюрем, и не просто тюрем, а отвечающих международным стандартам, мы все были в шоке.

Мы все понимали, что эта идея (какой бы они ни была заманчивой) не может быть реализована, прежде всего, по экономическим соображениям. По официальным данным Минюста России, на ее реализацию требовалось в ценах 2012 года 1,8 трлн руб., по оценкам независимых экспертов - в десятки раз больше. Таких средств на развитие мест лишения свободы государство выделить не могло, хотя бы по причине того, что перед ним стояли другие не менее важные социальные задачи - реформа образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, проведение модернизации вооруженных сил, - что оказалось вполне востребованным в современных условиях.

Все это понимали, не понимали (или не хотели понимать) лишь те должностные лица, которые с быстротой, достойной применения в других вопросах, продавливали идею форсированного перехода к тюремному содержанию осужденных. Продавливали, невзирая на отрицательную позицию уполномоченного по правам человека в РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства финансов РФ, Общественной палаты РФ и других организаций, ученых и правозащитников. Известен курьезный случай, когда в октябре 2010 года в Общественной палате РФ собрались совместно с Минюстом РФ обсудить проект Концепции, прежде всего ее тюремный блок, правозащитникам объявили, что она уже принята.

В качестве компромиссного, но вполне реального варианта на стадии подготовки Концепции учеными была предложена идея проведения эксперимента в виде строительства одной тюрьмы, соответствующей международным стандартам, с блоковым содержанием осужденных. Затем с учетом затрат на данное строительство и опыта отбывания наказания в ней можно было бы принимать (или не принимать) программу перехода на тюремное содержание осужденных с большим временным периодом. При условии, конечно, наличия необходимых материальных ресурсов.

Однако руководством Минюста России и ФСИН России решение было принято однозначное: только строительство к 2016 году 448 тюрем и никаких иных решений. Мне вспоминаются те совещания в Минюсте России, когда руководителей окружных управлений ФСИН заставляли определять будущую дислокацию тюрем в субъектах РФ, их наполняемость и категории осужденных, которые в них будут отбывать наказание. Еще не было утвержденной Концепции, не было изменений уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, не были даже подготовлены проекты этих изменений, не определено финансирование, а с начальников территориальных управлений ФСИН требовали приступить к строительству этих тюрем. Создавалось впечатление, что у президента РФ, Федерального собрания РФ и правительства РФ никаких возражений не будет, как будто бы они подчинены Минюсту России. Создавалось еще одно впечатление, знакомое каждому россиянину, а именно: что делят шкуру неубитого медведя.

Верхом этого театра абсурда было то, что мне (в то время начальнику НИИ ФСИН России) одним из уже бывших руководителей ФСИН России было поручено подготовить прогноз характеристики осужденных, которые будут отбывать наказание в тюрьмах в 2020 году. Каков будет состав осужденных по национальному признаку (доля русских, армян, евреев и т. д.), вероисповеданию, образованию, семейному положению, состоянию здоровья, судимости и т. д. Всего по 80 показателям. Причем этот прогноз должен быть дан применительно к каждой  из 448 тюрем, которые были уже определены на бумаге. И срок был определен, как было сказано, щадящий, но не позволяющий расслабляться, - неделя.

Извиняло руководителя, отдавшего это распоряжение, то, что он пришел в уголовно-исполнительную систему в порядке реализации идеи социальных лифтов и, соответственно, не имел ни малейшего представления о ней. Однако при всей уважительности этой причины я не мог согласиться делать из науки клоунаду. Мне пришлось уйти из института, а данное поручение так и осталось невыполненным.

Что же объединило профессионалов-практиков, правозащитников и ученых в негативном отношении к данному положению Концепции? Ведь и раньше встречались, и неоднократно, в истории нашей страны и зарубежных государств различные фантастические и авантюристические проекты. Сложилась даже своеобразная терминология в этой сфере. В Китае во время культурной революции такие периоды назывались большим скачком, в царской России - строительством потемкинских деревень. Наши сограждане, жившие в советское время, помнят, что это явление называлось очень емко - очковтирательством.

Во-первых, объединяло опасение того, что предлагаемый тюремный фантом отвлечет и так небольшие материальные, кадровые и иные ресурсы уголовно-исполнительной системы на реализацию заведомо провального проекта. Необходимые же реформы, не столь амбициозные, но реальные, останутся без должного внимания, и уголовно-исполнительная система впадет в период стагнации. Так и случилось. Более того, к этому добавились массовые увольнения сотрудников, высказывавших малейшие сомнения в реалистичности намеченных планов, массовые нарушения прав осужденных и их родственников, на которых попытались переложить материальные затраты по строительству тюрем. Эти факты уже доказывать нет необходимости, широко известно о двух обращениях в 2012-2013 годах российского омбудсмена Владимира Лукина к президенту РФ и о решениях, которые принял Владимир Путин.

Во-вторых, объединяло опасение за авторитет страны и власти. Как это ни звучит парадоксально, но бесспорное знание того, что задуманный тюремный проект приведет к оглушительному фиаско (что мы наблюдаем в настоящее время), побуждал задуматься об имидже России и власти на международной арене. После принятия Концепции ко мне и моим коллегам обращались зарубежные эксперты с одним вопросом: "Где Россия возьмет такие большие средства для строительства тюрем?" Они представить не могли, что средств на это нет. Они думали, что средства такие есть, раз это положение попало в Концепцию. Не думаю, что сейчас, в условиях охлаждения наших отношений с отдельным зарубежьем, авторитет страны не столь значим на международной арене. Как нам представляется, все наоборот.

В-третьих, был еще один аспект, который мы не осознавали, но который ярко заявил о себе в последнее время. Когда фантазируют люди, это одно. Есть даже специальный день - 1 апреля, когда считается хорошим тоном разыграть своих знакомых. Однако когда фантазирует сама власть, то это не столь безобидно. Это не просто положение Концепции - это обещание власти народу построить цивилизованную тюремную систему к 2016 году. А обещания надо выполнять.

Несбыточные обещания влекут общественное разочарование во власти и могут быть источником социальной напряженности в обществе. Провалы в реформах, пенитенциарных или административных, снижают авторитет власти, а при их избытке могут подтолкнуть людей на недемократичные методы разрешения ситуации. Именно это в качестве одного из провоцирующих факторов мы видим в событиях на Украине.

В настоящее время тяжелое и мучительное избавление от фантастических проектов 2010-2012 годов составляет основное содержание современного этапа реформы. Иначе говоря, время больших скачков прошло, наступило время небольших, но важных и реальных дел. А были ли они в 2014 году?

На этом фоне пробиваются лишь разрозненные инициативы ФСИН России по вызываемым жизнью изменениям в пенитенциарной сфере. Речь идет об укреплении отрядного звена в колониях, расширении основных средств исправления осужденных за счет включения социальной работы и психологической помощи, создании гибридных или мультирежимных исправительных учреждений, включающих в себя элементы колонийского и в небольшой части тюремного содержания. Часть этих маленьких, но нужных шагов рассматривалась в 2014 году в Совете при президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека (председатель - Михаил Федотов).

Указанный совет стал своеобразной площадкой, на которой происходит тяжелое и мучительное избавление уголовно-исполнительной системы от предписанного Концепцией фантастического пути развития. Это же можно отметить в отношении Совета председателей общественных наблюдательных комиссий (руководитель - Мария Каннабих), который с помощью Общественной палаты РФ и Современного гуманитарного университета (СГУ) обсуждают наиболее злободневные вопросы становления общественного контроля и развития пенитенциарной системы.

А что же Минюст России делал в 2014 году? Готовил законопроекты, ведомственные нормативные правовые акты, определял политику в сфере исполнения наказания. Мне пришлось лишь выборочно познакомиться с нормотворчеством этого юридического ведомства. При всей большой работе, которая была проведена министерством, это знакомство, прямо скажем, не доставило мне удовлетворения.

Минюст, как во время большого шторма, бросало в разные стороны: от посадки за решетки учителей до внедрения шуток с осужденными. Так, о принятии Минюстом России нормативного акта, на основе которого были установлены отсекающие решетки для учителей школ в исправительных колониях, мне довелось писать в другой своей колонке, и читатель может ознакомиться с этой публикацией.

По заявлениям сотрудников ФСИН после этой публикации унижающие человеческое и профессиональное достоинство учителей отсекающие решетки были в ряде мест демонтированы.

Познакомился и с законопроектом, подготовленным Минюстом России, "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты", согласно пояснительной записке, "подготовлен в целях реализации положений Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года" и направлен на духовно нравственное воспитание осужденных, развитие сотрудничества с традиционными конфессиями. Зная давнюю историю подготовки и прохождения этого законопроекта, большой интерес в его принятии Русской православной церкви и других религиозных конфессий, мне представлялось, что законопроект будет идеальным. Однако оказалось все наоборот.

Подтвердились опасения, высказанные мною 9 декабря 2014 года на международной научно-практической конференции во Владимире, о том, что поскольку в Министерстве юстиции нет юристов, знающих проблемы уголовно-исполнительной системы, то и качество подготавливаемых ими законопроектов весьма низкое. Законопроект содержал юридические неточности и просто ляпы. Это было бы простительно. Но он в противовес заявленной цели его принятия сужал возможности участия священнослужителей в осуществлении религиозных обрядов и церемоний с осужденными. Декларировалось одно, а по существу священнослужители отстранялись от участия в религиозных обрядах и церемониях, за исключением проведения указанных мероприятий с тяжелобольными осужденными и осужденными к смертной казни.

Отзыв с конкретными предложениями на данный законопроект был направлен мною в комитет Государственной думы по безопасности и предупреждению коррупции, а также в Минюст России. Есть надежда, что во втором чтении нормы законопроекта будут поправлены.

В 2014 году на одном из заседаний секции рабочей группы мною было предложено включить в Концепцию положение о разработке новой редакции Уголовно-исполнительного кодекса РФ. Помню ответ, который получил от бывшего первого заместителя Министра юстиции Александра Смирнова: "Кто его будет делать? У Минюста нет ни сил, ни специалистов для этого". Александр Александрович в этом вопросе был прав.

Сейчас в Минюсте вместе с ФСИН России нет специалистов, чтобы готовить такой законодательный акт. Разогнали в 2010-2012 годах. Так ударили по квалифицированным кадрам, что брызги во все стороны полетели. Причем брызги-то непростые. Высококвалифицированных юристов ФСИН с большим удовольствием сразу взяли в администрацию президента РФ. Генеральную прокуратуру РФ, Следственный комитет РФ, аппарат Общественной палаты РФ, в другие министерства и ведомства. Команда-то на протяжении многих лет была собрана директором ФСИН России Юрием Калининым, а он случайных и малоквалифицированных людей не брал.

А новая редакция кодекса нужна. Кто же ее будет готовить, если у федерального органа, выполняющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, нет сил и кадров? Создавайте, растите, привлекайте, остановите хотя бы по сей день идущий отток квалифицированных юристов-ученых в образовательных учреждениях ФСИН. Это же последний резерв. А если бы это было поручение президента РФ, как бы, интересно, выполняли? Учитывая столь плачевное состояние Минюста России, уполномоченный по правам человека в РФ Элла Панфилова проявляет инициативу по подготовке новой редакции закона об исполнении наказания.

И последнее. В конце ноября 2014 года в Рязани на международной научно-практической конференции заместитель председателя комитета Государственной думы РФ по безопасности и предупреждению коррупции Александр Хинштейн выдвинул идею преобразования ФСИН России в самостоятельную службу или о ее возврате в систему МВД России. Аргументы были достаточно лаконичны: недостатки в законопроектной работе, слабое взаимодействие или даже конфликты с МВД России, ухудшение показателей в служебно-оперативной деятельности по раскрытию преступлений и др. Напомним читателю, что в Республике Казахстан уголовно-исполнительную систему вывели из подчинения министерства юстиции и подчинили МВД именно по причине того, что минюст этой страны не справился с руководством этой сложной системой. Не оценивая данную инициативу по существу (хотя имеется по этому вопросу собственная позиция), можно спрогнозировать, что мы в России постепенно идем к началу ее реализации, если только Минюст не преодолеет обиду за упущенный тюремный проект и не станет действительно и эффективно проводить пенитенциарную реформу.

Без кадровых решений, как нам представляется, этого достичь весьма трудно.