Алексей Кудрин: Счетная палата будет влиять на оценку каждого министра

Госдума утвердила бывшего вице-премьера и министра финансов РФ Алексея Кудрина на посту председателя Счетной палаты (СП) РФ. В первом после назначения интервью глава СП рассказал ТАСС о планах ведомства на ближайшие годы, KPI министров, контрсанкциях и повышении пенсионного возраста.

— Вы в последние годы занимались разработками ряда стратегических программ, выступали как последовательный сторонник ускорения структурных реформ. Как теперь ваш статус руководителя Счетной палаты позволит реализовывать и проводить в жизнь все эти идеи, которые вы ранее разрабатывали и продвигали?

— Нужно сказать, что в основном ответственность за реформы в стране несет правительство, в какой-то мере — администрация президента в силу того, что ключевые помощники принимают участие в их обсуждении и разработке. Счетная палата выступает как контрольный орган, ее задача, закрепленная законодательством, — проверять выполнение указов и реализацию программ.

Однако есть еще одна очень важная функция наравне с контрольными — не только проверить, но и выработать предложения по исправлению ситуации, которая сложилась в ходе бюджетного процесса, реализации государственных программ и так далее. Я бы в своей работе на первое место сейчас поставил именно оценку и выработку заключений по реализации государственных программ и национальных целей.

— Татьяна Голикова, когда возглавляла Счетную палату, неоднократно выступала с их критикой…

— Вы правы, мы перешли на формирование бюджета по государственным программам в 2013–2014 году. Однако, строго говоря, это не только институт бюджетирования, но и инструмент управления экономикой. И он так и не заработал эффективно. Если задаться вопросом о том, какие из госпрограмм за предыдущий период выполнены по своим показателям, то вряд ли вы найдете эту информацию. То есть достижение заявленных целевых показателей по ключевым программам развития страны фактически никем не оценивается и не контролируется. А если общество не оценивает достижение запланированных показателей, их не будут эффективно исполнять, и никто не несет ответственность. Вот сейчас при формировании правительства кто-то вспомнил, кто из министров какие из своих обещаний выполнил, какие KPI достиг? Никто это не обсуждал и не ставил критерием по итогам работы, не ставится пока такая задача и в настоящем.

— Как Счетная палата могла бы изменить ситуацию?

— Если Счетная палата сделает серьезный шаг к тому, чтобы общество точно знало, как работает каждый министр и министерство по реализации своих целей, обязательств и KPI, то мы внесем большой вклад в достижение конечных стратегических результатов.

— Как это может быть реализовано?

— Сейчас Счетная палата имеет полномочия по каждому выступлению министров на "правительственном часе" в Государственной думе делать содоклад. Уверяю, они будут касаться выполнения министрами ключевых показателей госпрограмм и самих министерств.

На своей новой должности я хотел бы, чтобы такие доклады Счетной палаты стали бы публичными. Естественно, мы будем действовать аккуратно, объективно, здесь нет необходимости кого-то "припечатать". Ведь все, о чем я сейчас говорю, — это строго функции Счетной палаты. В законе о Счетной палате сказано, что она оценивает реализуемость и результативность выполнения стратегических целей, государственных программ, других стратегических документов в России.

— Этих документов огромное количество, хватит ли ресурсов ведомства, чтобы их все проанализировать и оценить?

— Да, только на федеральном уровне сотни стратегических документов, и тысячи, если брать субъекты и более низкий уровень. У всех есть свои стратегии, они зачастую не увязаны между собой. Центр стратегических разработок многие из них проанализировал, ряд наших предложений в сфере государственного управления касался реформирования стратегического управления и планирования в России. Много еще шагов для этого надо сделать. Я знаю, что сейчас в правительстве размышляют на этот счет, и некоторые наши предложения будут использоваться. Но Счетная палата здесь выступает в другой роли: через эту оценку, реализуемость, результативность мы будем влиять на оценку каждого министра и выполнение министрами и правительством своих целевых показателей.

— А вы уже какие-то приоритеты по анализу реализации госпрограмм министерствами наметили? Может, у вас есть список направлений, которые будут анализироваться в первую очередь?

— Нет, сейчас, наверное, рано такой список приоритетов объявлять. Для нас на первом месте будут те, которые президент поставил в приоритеты послания Федеральному собранию и в приоритеты майского указа.

— Одна из претензий к госпрограммам — это то, что в некоторых из них нечетко прописаны показатели эффективности. То есть сложно оценить, выполняется ли программа, если непонятно, по каким критериям ее оценивать. Будет ли Счетная палата предлагать пересмотр госпрограмм или их уточнение хотя бы по целевым результатам, которые в них сейчас прописаны?

— Я бы сказал, что это сверхзадача, и мы будем обязательно участвовать в ее решении.

— Хватает ли полномочий Счетной палате для реализации поставленных вами целей? Будете ли вы выступать с какими-то инициативами по изменению полномочий или функционала ведомства?

— Пока рано об этом говорить, лучше сначала изучить ситуацию. Но пока могу сказать, что тех полномочий, которые были даны ведомству уже под конец председательства Сергея Степашина и в период председательства Татьяны Голиковой, их уже немало, и они еще не все освоены. Следует говорить не о расширении, а об уточнении этих полномочий, некоторых более четких формулировках. Вот это можно сделать через некоторое время.

— Проверки Счетной палаты иногда становятся основанием для уголовных дел. Как в связи с этим вы планируете выстраивать свое взаимодействие с правоохранительными органами? Насколько эффективно сейчас это взаимодействие выстроено?

— Да, с этой частью работы Счетной палаты я тоже ознакомлюсь в ближайшее время. Думаю, со стороны не все видно, что там происходит, это большая кропотливая работа, в том числе с правоохранительными органами. Я познакомлюсь сначала с этой работой, а потом уже дам какие-то оценки, в частности в отношении взаимодействия с правоохранительными органами и в отношении проверок секретных статей, тех, по которым идет закрытое взаимодействие, непубличное.

— В 2007 году выступая на заседании правительства, вы отметили, что Счетная палата ставит вопрос об усилении своего статуса. Насколько удалось за прошедшие десять лет Счетной палате выполнить эту задачу? И что вы собираетесь делать для повышения статуса?

— На мой взгляд, политического веса Счетной палате достаточно — это парламентский контроль. Но есть вопрос об исполнении представлений и предписаний Счетной палаты, о том, насколько нужно в большей степени министерствам и ведомствам реагировать на проверки Счетной палаты.

И вот тут я бы все представления или замечания СП разделил на две части. Первая — это те, которые не требуют существенных усилий по выполнению, зачастую это нарушения бухгалтерского учета. Это не какие-то административно наказуемые действия, это просто ошибки, которые Счетная палата помогает исправить. Их примерно треть из выявляемых нарушений, и учреждения приводят учет в порядок и практически сразу наши представления по этой части исполняют.

Сложнее со второй частью выявленных нарушений — здесь речь идет о проблемах в сфере закупок, определенных мероприятий, нецелевого расходования средств. В этой части больше вопросов, ведь все, что попадает под нецелевое использование, надо вернуть обратно в бюджет. В позапрошлом году в бюджет было возвращено около 9 млрд рублей, а в прошлом — около 19 млрд. Это уже существенный рост, и большая благодарность Татьяне Голиковой, что она подняла эту работу, подошла к вопросу очень тщательно, в том числе с юристами и в судебном порядке востребовала исполнение этих решений. Вот на этом нужно будет сосредоточиться.

— То есть вы сосредоточитесь на реализации уже существующих полномочий?

— Я вообще всегда с большой осторожностью отношусь к усилению репрессивных полномочий. В нашей стране нужно пока остановиться и репрессивные полномочия не наращивать, они уже избыточны для контроля и регулирования каких-либо видов деятельности. Эффективнее, если мы будем говорить, что является главными причинами: коррупция, нецелевое или неэффективное использование средств.

Сегодня проблема не в том, чтобы найти всех тех, кто что-то нарушил. Это правильная задача, но не единственная. Необходимо настроить работу институтов так, чтобы противодействовать нарушениям, осуществлять определенную профилактику и просто не позволять им быть совершенными. И здесь должны эффективно начать работать институты общественного контроля, когда общественные организации по существу разбираются в ситуации, предлагают свои меры ее разрешения.

Что касается государственных институтов контроля, то тут скорее нужен переход к более щадящим методам контроля, основанным на анализе баз данных. У Счетной палаты есть уже предложение, чтобы сделать несколько учреждений "пилотами", когда нашим аудиторам не нужно будет даже в них заходить, то есть вся отчетность, вся документация, все события будут передаваться одним фактически онлайн-потоком информации, который и будет анализироваться автоматически.

— У вас уже есть какое-то программное обеспечение, которое могло бы этим заниматься сейчас в Счетной палате?

— Оно уже есть в ряде стран и учреждений, в коммерческой сфере. Для государственного уровня сейчас идут разработки такого ПО. Прообразом системы может стать "Электронный бюджет". Напомню, когда я уходил из Министерства финансов в сентябре 2011 года, в июле была утверждена программа "Электронный бюджет". Тогда уже были поставлены задачи, чтобы мы могли в электронном режиме анализировать деятельность любого учреждения.

— Но это функция казначейства, и оно как раз и занимается анализом на основе "Электронного бюджета". Какова роль здесь Счетной палаты? Не будут ли эти два ведомства дублировать функции друг друга в части бюджетного контроля?

— Есть внешний независимый контроль, тот, который осуществляет Счетная палата, и есть внутренний контроль, который является функцией Федерального казначейства. Я еще в 2007 году говорил, что в идеале при качественной организации внутреннего контроля внутри правительства Счетной палате не должно остаться работы.

— Это ваша цель?

— Жизнь так устроена, что задачи множатся или становятся более сложными и качественно иными. Поэтому нам предстоит еще очень много работы, чтобы в ближайшие десять лет стать передовыми в сфере государственных финансов и контроля.

Приведу пример. Еще будучи министром финансов, я отправил группу сотрудников на изучение лучшего опыта мира. Там были Швеция, Франция и США. В одном штате США наша группа зашла в местное казначейство и увидела последний срез исполнения бюджета этого штата. Там только цифры бежали на самом мониторе, то есть все финансовые операции всех учреждений штата были заведены в систему и шли в режиме реального времени. Каждую секунду менялись денежные потоки. Это было восемь лет назад. Мы близко подошли к этому, наше Федеральное казначейство может каждый день видеть исполнение всего бюджета страны. Но пока не каждую секунду. А в том штате уже восемь лет назад было сделано.

Мы идем вперед, но еще не все сделали. Зачастую из-за недостаточно слаженной работы министерств, сложности внедрения программных продуктов, не всегда хватает денег на такое программное обеспечение.

— Сейчас выбран курс на цифровизацию, появился вице-премьер, который будет курировать эти вопросы в правительстве…

— Да, вы правы, Министерство финансов шло всегда впереди, мы просто не называли это тогда таким модным словом "цифровизация", мы называли это "электронный бюджет". С одной стороны, это несомненная экономия ресурсов, а с другой — в финансах проще проводить цифровизацию. Там понятнее единицы учета. Поэтому в этом направлении мы будем продвигаться достаточно быстро, не сбавляя темпов с учетом тех достижений, которые уже получены в цифровизации налоговой сферы, планов по объединению базы данных и так далее.

Если рядовые финансовые операции будут контролироваться автоматически, мы сможем увеличить зоны проверки, одновременно не перегружая проверочными мероприятиями учреждения. Мы просто будем видеть где, что и как происходит. Ведь что в цифровизации является главным препятствием? Как раз то, что вы подметили, — результаты работы по госпрограммам не верифицированы, не описаны таким образом, чтобы потом четко соотносить их с деньгами или достигнутым результатом. Но это возможно, и это будет в ближайшее время сделано, в том числе в рамках цифровизации российской экономики и госуправления. Навалившись на эту тему как основную, даже за три года Счетная палата, думаю, покажет хорошие результаты в части оценок.

— За три года — это ваша задача?

— Это промежуточный этап. Считаю, за три года можно существенно поднять анализ и оценку результативности госпрограмм и помочь правительству в более эффективном исполнении государственных программ.

— Вы сказали о том, что необходимо стимулировать в том числе общественный контроль. Как вы себе видите взаимодействие Счетной палаты и вот этих институтов общественного контроля, особенно с учетом того, что один из таких институтов — Открытое правительство — сейчас лишился министра и будет преобразован?

— Открытому правительству не все удалось сделать, что было запланировано, но даже то, что было сделано, — это заметная работа и интересные достижения.

Наше Открытое правительство не было открытым правительством в полном смысле этого слова, как это сделано в ряде государств. Во-первых, в части открытого предоставления и публикации данных о своей деятельности мы здесь на каком-то детском уровне. Во-вторых, то, что мы называем экспертизой, оценкой регулирующего воздействия, оно у нас имеет рекомендательный характер. В других странах оно имеет более жесткие последствия, более сильное влияние. Многое из этого идет, но не все до конца реализуется.

Я, например, высоко оцениваю работу Открытого правительства по контрольно-надзорной реформе, в том числе все то, что касается перехода на риск-ориентированный контроль. Это тоже имеет отношение к Счетной палате, тоже это будем внедрять. Поэтому я сожалею отчасти, что Открытое правительство не будет существовать в том виде, что раньше. С другой стороны, Экспертный совет сохраняется, и это уже хорошо.

— Для Счетной палаты получается совершенно естественно занять эту нишу, стать этим Открытым правительством? Потому что это орган, находящийся вне исполнительной власти, подотчетный парламенту…

— Вы правы, в США высший орган контроля и является институтом по инициированию многих предложений по открытости. Счетная палата может часть этой нагрузки, снятой с Открытого правительства, взять на себя. Однако, повторяю, правительство не отказывается от всего объема той деятельности, которую проводило Открытое правительство. Оно не сохранится в прежнем виде и явно будет работать как-то иначе… В любом случае, мы уж точно настроены на то, чтобы заниматься этими функциями.

— Вы сказали, что хотите усилить влияние оценки регулирующего воздействия на принятие решений правительством и Госдумой…

— Да, я буду предлагать шаги по усилению воздействия мнения общества на принимаемые законы, на законодательство в целом. Это необходимо для повышения качества законодательства.

— Через какие институты, организации это можно сделать?

— Вообще-то главный орган, через который проходят все законы, — это парламент. И даже если на уровне правительства, там, где было Открытое правительство, не всегда были готовы прислушиваться к выводам Экспертного совета или к заключениям в рамках оценки регулирующего воздействия (ОРВ), сделанным Минэкономразвития, то парламент уж точно должен быть фильтром для плохих законов. В этом вижу свою задачу в продвижении ОРВ-экспертизы на парламентском уровне.

Сейчас в рамках полномочий Счетной палаты ко всем законам запрашивается ее заключение. Счетная палата теперь присутствует на заседаниях всех комитетов Государственной думы и дает заключения к ключевым законопроектам уже даже на уровне комитетов. Поэтому мы выстроим эту работу и будем пытаться не только стать более влиятельными в этом процессе, но предоставлять парламенту в законодательном процессе более качественную информацию — такую, чтобы он четко понимал последствия принятия тех или иных законопроектов.

— Как раз сейчас через Госдуму проходят два очень громких законопроекта: по ответным санкциям и по уголовной ответственности за содействие иностранным санкциям на территории России. Скажите, что вы думаете про них и каковы будут последствия, если они будут приняты в нынешнем виде?

— Думаю, хорошо, что отодвинули законопроект по уголовной ответственности и решили более тщательно проверить его возможные последствия. На мой взгляд, пока в том виде, в котором он предложен, он скорее создаст проблемы для российского бизнеса, чем защитит.

— Насколько, на ваш взгляд, новое правительство будет эффективным, как вы оцениваете перестановки, которые в нем произошли?

— Мне кажется положительным моментом тот факт, что будет введена должность вице-премьера и создано Министерство цифрового развития Российской Федерации. Мы в Центре стратегических разработок (ЦСР) предлагали такие изменения, в том числе создание должности вице-премьера или Министерства цифровой трансформации.

Должен сказать, что это большая ответственная работа, потребуется создавать единую инфраструктуру. Все предыдущие стадии согласования цифровых или информационных решений с Министерством связи не давали результатов. Сейчас можно будет говорить о единой инфраструктуре как единой платформе.

Следующий шаг в развитии цифровизации, на мой взгляд, — это консолидация бюджетных расходов на цифровизацию. В этом случае все министерства будут работать в рамках единого задания и по единым техническим решениям и финансироваться соответственно. Сумма такого бюджета — более 200 млрд рублей в год даже уже сейчас. Это цифровизация не только правительства, но и всей экономики. На шесть лет на все приоритеты, обозначенные президентом, запланировано 8 трлн рублей. Если эти средства будут распределяться по новым правилам и подходам, то, на мой взгляд, расходы будут осуществляться более эффективно и правильно. В этом вижу частичное воплощение наших предложений.

— Получается, что у Министерства цифрового развития повышается его статус по сравнению с тем, что был у Минкомсвязи?

— Да, потому что нет задачи для одного министерства по цифровизации другого министерства, есть задача по цифровизации всего госуправления.

— Премьер-министр сообщил, что на реализацию майского указа потребуется дополнительно 8 трлн рублей за шесть лет. Откуда могут быть взяты эти средства?

— Надеюсь, что на Петербургском международном форуме, который стартует в четверг, новое правительство прояснит источники. Я пока не участвовал в обсуждении этих источников. Мы ЦСР дали свой вариант, свою версию, где предлагали не повышать налоги, но убрать ряд льгот.

— А пенсионная реформа учитывалась? Ведь она позволила бы индексировать пенсии выше инфляции и уменьшить трансферт из бюджета в Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР).

— Да, пенсионную реформу мы также предлагали.

— Пенсионная реформа в предложениях ЦСР предусматривает повышение пенсионного возраста?

— Да, постепенное увеличение пенсионного возраста. У нас было увеличение до 63 лет для женщин и до 65 лет для мужчин. Для женщин изменение возраста по полгода в год, для мужчин — по трети года в год. Эти предложения увеличения возраста даже такими медленными темпами дают уменьшение трансферта в ПФР к шестому году реформы до 1% ВВП в год. В нынешних ценах это примерно 1 трлн рублей, в 2024-м — существенно больше.

— Насколько майский указ позволяет решить те задачи, которые сейчас стоят перед страной? Насколько он реализуем правительством?

— Это еще предстоит оценить. Когда мы увидим распределение правительством средств по отраслям и по программам, мы оценим, возможно ли исполнить указ заявленными методами.

— Это будет делать Счетная палата?

— Да, мы будем в этом участвовать.

Беседовали Максим Филимонов и Лана Самарина