О том, почему Минюст решил заменить действующий более 30 лет в России закон о нотариате и на что направлен проект нового нормативного акта, в интервью ТАСС рассказал министр юстиции РФ Константин Чуйченко.
— Константин Анатольевич, представленные вами на заседании Президиума Совета законодателей РФ положения нового законопроекта о нотариате и нотариальной деятельности, разработанного Минюстом, вызвали широкий резонанс в профессиональной среде. Вы заявили, что на сегодняшний день фактические возможности государства формировать правила в сфере нотариата и контроля за нотариусами минимальны. Означает ли это, что новый законопроект кардинально поменяет ту организацию нотариальной деятельности, которая предусмотрена в действующем более 30 лет законе "Основы законодательства РФ о нотариате"?
— В первую очередь давайте вспомним, в чем состоит функция нотариата. Это государственная функция совершения нотариальных действий, переданная определенным лицам, которые именуются нотариусами. Поэтому неслучайно на печати любого нотариуса указано, что он действует от имени Российской Федерации.
Для чего вообще нужны нотариальные действия? Они решают триединую задачу — это придание публичной достоверности, доказательственной силы и бесспорности юридическим фактам, которые находятся в сфере деятельности нотариуса. Это нужно для того, чтобы сделать гражданский оборот стабильным и в целом укрепить правопорядок в России.
Еще раз обращаю внимание — это государственная функция. Независимо от исторического периода и правовой системы нотариус всегда действовал от имени государства. И если государство передает свои функции и полномочия, то должно иметь право контролировать то, каким образом осуществляется нотариальная деятельность, и самое главное — должно иметь право формировать правила этих действий. Поэтому мы выступили с инициативой о разработке нового закона, который будет регулировать деятельность нотариата.
"Основы законодательства РФ о нотариате", которые действуют на сегодняшний день, были приняты в 1993 году. Понятно, что это было за время, кто консультировал, кто участвовал в написании.
За 30-летнюю историю в закон было внесено безмерное количество поправок, но на сегодняшний день он больше не отвечает интересам государства. Многие его положения и вовсе можно назвать "дремучими", глубоко устаревшими. Например, закон предусматривает регулирование деятельности как государственного нотариата, так и частного. Но ни одного государственного нотариуса у нас сейчас нет, нотариальные действия в стране совершаются только частными нотариусами. Наше законодательство должно отвечать современным реалиям.
Помимо прочего, изменения, стихийно вносимые в "Основы", превратили нотариат в закрытую корпорацию. Поэтому и была поставлена задача разработать новый закон, который вернет все на круги своя. Нотариусы будут выполнять государственную функцию в соответствии с нормами и правилами, которые будут определяться государством. Государство будет иметь право контролировать то, как эти правила соблюдаются, и то, кто именно осуществляет эти государственные функции. Государственное участие должно быть достаточно активным и эффективным как на входе в профессию, так и на выходе из нее.
К сожалению, сейчас можно сказать, что государство все эти полномочия — казалось бы, абсолютно логичные и объяснимые — утратило, а Минюст, по сути дела, никакого влияния на деятельность нотариата не может оказывать как раз в силу текущего законодательства. Государственная роль в этой сфере сегодня сервисная, мы как большая канцелярия на службе у нотариата: издаем акты по согласованию, проверяем делопроизводство, утверждаем формулу по тарифам, подготовленную Федеральной нотариальной палатой, выполняем функции секретарей на конкурсах. Конечно же, так быть не должно.
— Реформа не предполагает, что маятник качнется в сторону перехода от частных нотариусов к государственным? Не было бы логично тогда вообще вернуться к государственным нотариусам?
— Нет, мы считаем, что логики в этом нет. Мы абсолютно не заинтересованы и не стоим на позициях возрождения государственного нотариата. Я считаю, что при условии должного контроля со стороны государства частный нотариат в состоянии обеспечивать те функции, которые государство ему передало, и решать те задачи, для которых нотариат создавался. Еще раз подчеркну — мы не ставим вопрос о возрождении государственного нотариата.
Справедливости ради надо отметить, что на сегодняшний день корпус нотариусов состоит из юридически грамотных и порядочных людей. У нас просто есть вопросы к тому, как в целом организована вся система, как осуществляется контроль. Именно поэтому и был поставлен вопрос о формировании нового закона.
— Год назад вы заявили, что нотариат сейчас "находится в свободном плавании" и так быть не должно. В свою очередь председатель Совета Федерации считает, что нотариат не должен соответствовать "собранию свободных художников". Как именно предлагается усилить контроль государства за деятельностью нотариусов и сохранится ли при этом роль нотариальных палат как саморегулируемых организаций? Вы говорили о необходимости отказаться от совместной компетенции Министерства юстиции и Федеральной нотариальной палаты в вопросах регулирования в сфере нотариата.
— Мы исходим из того, что правила, которые регулируют деятельность нотариата, прежде всего во взаимоотношениях с нашими гражданами, должны устанавливаться Министерством юстиции как органом, отвечающим за формирование государственной политики в сфере нотариата.
Соответственно, здесь не требуется согласия нотариата, то есть самого регулируемого. Не бывает такого, чтобы регулируемый сам определял или участвовал в формировании правил игры. Конечно, мы можем запрашивать его мнение и учитывать его позицию, но у регулируемого не должно быть права вето. Однако на сегодняшний день все полномочия Минюста в сфере государственного регулирования нотариальной деятельности сопровождаются оговоркой — "при согласии Федеральной нотариальной палаты". Такая ситуация абсурдна. Государство не должно нуждаться в согласии нотариуса на принятие того или иного подзаконного нормативного акта.
Что касается саморегулирования, то в определенной части оно должно остаться. Это касается внутрикорпоративных вопросов нотариата. Государство не должно участвовать в определении того, каким образом будут приниматься решения в нотариальных палатах, как будет формироваться бюджет Федеральной нотариальной палаты и региональных нотариальных палат, какие решения должны приниматься этими органами. У них есть своя компетенция, у государства должна быть своя компетенция, и эти компетенции должны быть разграничены.
Понятно, что базовые принципы корпоративного регулирования нотариата должны быть воплощены в законе. Например, мы предложили, что срок полномочий руководителя нотариальной палаты должен определяться федеральным законом. В законе должен быть запрет на совмещение должностей руководителя Федеральной нотариальной палаты и руководителя региональной нотариальной палаты, иначе это приведет к конфликту интересов. Вместе с тем большинство вопросов внутрикорпоративного управления нотариального сообщества по-прежнему должны определяться уставом этой организации.
— Минюст сможет проверять уже не только соблюдение правил нотариального делопроизводства, но и всю профессиональную деятельность нотариуса?
— Совершение нотариальных действий, еще раз повторюсь, — это государственная функция. Не случайно помимо нотариусов многие российские должностные лица вправе совершать нотариальные действия и уполномочены на это законом. Например, сотрудники консульских учреждений, руководители муниципального уровня.
При этом государство, доверяя совершать нотариальные действия от своего имени, несет ответственность перед гражданами за качество этих услуг. И поэтому не просто должно иметь право, а обязано проверять, как частные нотариусы выполняют эти государственные функции.
— Как изменится процедура назначения нотариусов?
— Поскольку регулирование нотариальной деятельности относится к предмету совместного ведения федеральных и региональных органов власти, мы обязаны учитывать интересы субъектов РФ. В этой части надо расширять полномочия регионов и обеспечивать их более широкое участие в решении ряда вопросов в сфере нотариата.
Например, мы предложили, чтобы представители субъектов входили в состав региональной комиссии, которая будет допускать нотариуса в профессию и наделять его полномочиями. По три представителя от Минюста и нотариального сообщества и двое представителей региона — по одному от исполнительной и законодательной власти субъекта.
Кроме того, мы считаем, что регионы должны принимать активное участие в формировании нотариальных тарифов. Мы на федеральном уровне должны устанавливать предельные размеры тарифов, а субъекты должны определять конкретные размеры применительно к специфике региона.
Также они должны обладать правом определения количества должностей нотариусов в своем регионе. Очень часто мы сталкиваемся с мнением губернаторов о том, что количество нотариусов не позволяет удовлетворить потребности населения в совершении нотариальных действий. Мы считаем, что регионы должны принимать решение о том, сколько у них должно быть должностей нотариусов.
— Представляя положения законопроекта, вы приводили данные о числе привлеченных к уголовной ответственности нотариусов. В каких случаях у государства появится возможность приостанавливать или прекращать деятельность нотариуса, и не было ли достаточно для этого полномочий нотариальных палат?
— Государство должно иметь право объявлять того или иного нотариуса нерукопожатным. Случаи, в которых государство может прекратить деятельность нотариуса, должны быть перечислены в законе. У нотариуса должно быть право обжаловать эти действия государства путем соответствующего обращения в суд.
Что касается приостановления государством деятельности нотариусов, то эти случаи также должны быть указаны в законе, и их перечень должен быть исчерпывающим. После приостановления полномочий должна делаться соответствующая запись в реестре.
— На заседании Президиума Совета законодателей РФ вы упомянули, что один из нотариусов выехал в Майами на 652 дня, но при этом сохранил статус, за него работал помощник. Как предполагается урегулировать вопрос долгого отсутствия нотариусов с перекладыванием работы на помощников?
— Таких случаев, когда нотариусы выезжали за границу на продолжительное время, а их контора работала, можно насчитать довольно много, наверное, несколько десятков. А есть еще случай, когда нотариус находится под стражей, и тем не менее его контора продолжает работать, а нотариальные действия осуществляются помощником.
Естественно, такого быть не должно. Все подобные случаи должны регулироваться законом, и мы будем создавать оптимальные для этого процедуры. При этом, безусловно, у нотариуса останется право на отдых и нахождение на больничном.
— Наверное, и в случае декретного отпуска?
— Конечно, нотариусы имеют право и на декретный отпуск. Хотя в этом случае, наверное, необходимо ставить вопрос о приостановлении полномочий. Все-таки если нотариус на три года уходит в декрет, а контора эти три года работает, помощники совершают нотариальные действия от имени государства и на печати указано имя этого нотариуса, то это неправильная ситуация.
Подобные моменты должны регулироваться законом. Он должен ограничивать время, когда помощник осуществляет за нотариуса нотариальные действия. И, на мой взгляд, статус помощника тоже должен быть прописан в законе. Мы уже начали это делать в подготовленной редакции документа, будем продолжать эту работу.
Пока перечень так называемых уважительных причин для отсутствия нотариуса определяется нотариальным сообществом. Это и выполнение поручения руководителя Федеральной нотариальной палаты, и участие в семинарах и так далее.
Имеются нотариусы, которые фактически устранились от выполнения своих обязанностей. Они находятся в долгосрочном отпуске, а контора тем не менее работает и при этом получает весьма и весьма существенный доход. Здесь в первую очередь важен не сам факт получения дохода. Неправильным является то, что должностное лицо не исполняет свои обязанности, а помощники работают и используют его полномочия.
— На ваш взгляд, сама реформа не станет серьезным потрясением для тех, кто привык к уже устоявшимся годами правилам работы в нотариате?
— Реформа направлена на искоренение негативных моментов, которые существуют на сегодняшний день в регулировании нотариальной деятельности, поэтому нечистоплотным нотариусам она вряд ли придется по душе.
Но я еще раз обращаю внимание: большинство нотариусов честно делают свою работу, это высококвалифицированные юристы, и, естественно, этих людей мы будем поддерживать, будем им помогать.
Новый закон должен предоставить полномочия регулятору. Речь идет о том, чтобы сделать правовое регулирование ясным, четким, понятным, направленным на обеспечение прав и интересов граждан и наведение порядка в сфере нотариальной деятельности.
Если кто-то из нотариусов не захочет считаться с правилами, которые будут установлены на уровне закона, и жить по этим правилам, значит, они должны уйти. Им на смену придут другие, желающих стать нотариусами очень много. Будем искать им замену, вот и все.
— Минюст уже создал возможности для развития цифрового нотариата. Предполагается ли расширение сферы применения нотариальных действий, когда услуги нотариусов станут востребованы в большем числе случаев в различных сферах правоотношений — от бытовых до корпоративных?
— Думаю, да. Цели нотариата состоят в том, чтобы укреплять правопорядок и делать гражданский оборот более стабильным.
Возьмем корпоративное управление и прежде всего деятельность публичных компаний. Считаю, что нотариат должен активно использоваться в случаях, когда речь идет о принятии корпоративных решений в компаниях, где есть огромный публичный интерес. Например, тот же "Газпром", где более 500 тыс. акционеров. Защита интересов всех этих людей станет более эффективной, если нотариус будет фиксировать те решения, которые принимаются органами управления — советом директоров, общим собранием акционеров. А тот, кто сегодня именуется корпоративным секретарем, является все-таки менеджером, который связан с компанией определенными обязательствами. Нотариус более независим от эмитента, и это должно приводить к объективности и точности фиксации тех решений, которые принимаются органами управления ПАО.
Считаю, что есть и другие сферы, где нотариат может использоваться активнее. К примеру, фиксация доказательств, исполнительное производство в виде исполнительной надписи. Это объективно разгружает суды и делает гражданский оборот более удобным для всех его участников.
Кроме того, нотариально удостоверенные договоры составлены более квалифицированно, там не должно быть оспоримых либо противоречащих действующему законодательству положений. Соответственно, это предполагает, что гражданский оборот будет более стабильным и прочным.
Так что нотариат будет и дальше развиваться. Естественно, это развитие должно идти в ногу со временем, будут развиваться электронные формы взаимодействия. На сегодняшний день уже есть случаи, когда договор удостоверяется нотариусами, находящимися в разных субъектах РФ, то есть нет необходимости собирать людей в одном месте, что очень удобно для наших граждан.
— И еще вопрос, который немаловажен для большинства граждан. С октября прошлого года Минюст утверждает предлагаемую Федеральной нотариальной палатой формулу расчета предельного размера региональных тарифов за нотариальные услуги. В этих пределах затем нотариальные палаты устанавливают региональные тарифы с учетом величины прожиточного минимума в регионе. В декабре прошлого года это привело к снижению тарифов на 10–15%. Вместе с тем весной эксперты давали оценку, что уже в 2025 году тарифы могут вырасти на 25–30%. Минюст занимается этим вопросом?
— Такое регулирование, которое есть на сегодняшний день, я бы назвал компромиссом. Мы ушли от того, чтобы формирование тарифов осуществлялось исключительно самим нотариатом, при этом государство получило определенные полномочия влиять на этот процесс.
Но тем не менее эта схема является неудовлетворительной. Государство само должно устанавливать тарифы, исходя из интересов граждан. При этом нужно считаться и с экономической деятельностью самих нотариусов. Естественно, в этом должны активно участвовать и региональные власти.
Поэтому был предложен такой вариант — Минюст будет устанавливать предельные размеры тарифа по тому или иному действию нотариуса, а регион уже в рамках этих тарифов будет устанавливать региональный тариф. Конечно, здесь надо слышать и консультироваться с нотариальным сообществом и учитывать их интересы.
— Какова роль регионов в регулировании нотариальной деятельности?
— Хотел бы еще раз подчеркнуть, регулирование сферы нотариата относится к предмету совместного ведения федеральных и региональных органов власти. При этом в настоящее время участие регионов в вопросах нотариата минимальное.
В рамках нового законопроекта предполагается расширение полномочий регионов по ряду вопросов. Так, региональными органами будут формироваться конкретные размеры нотариальных тарифов с учетом предельных размеров, установленных Минюстом России. Кроме того, регион сможет устанавливать случаи освобождения от уплаты нотариального тарифа, помимо тех, которые будут действовать на федеральном уровне.
Также планируется, что два представителя региона будут входить в состав комиссии, которая будет осуществлять допуск в профессию нотариуса, рассматривать дисциплинарные дела.
Помимо этого, мы считаем, что количество должностей нотариусов в регионе должно устанавливаться исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с территориальным органом Минюста России.
— В какой степени готовности находится новый закон? Концептуально он уже сформирован, а в деталях он будет дорабатываться?
— Закон уже находится в достаточно высокой степени готовности. Конечно, в деталях он будет дорабатываться.
К сожалению, научные исследования в сфере регулирования нотариата, я бы сказал, чуть-чуть отстали от времени, и мы, по сути дела, сейчас многие моменты формируем вновь. Например, в существующем законе "Основы законодательства РФ о нотариате" нет положений о принципах деятельности нотариата, о задачах нотариата, о цели нотариальной деятельности, нет понятия института "нотариальное действие".
Сейчас эти и многие другие моменты внимательно прорабатываются совместно с профессиональным сообществом и ведущими юридическими научными учреждениями. Думаю, что у нас получится хороший закон.