30 лет назад, 4 июля 1991 года, председатель Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин подписал закон о приватизации жилищного фонда. За три десятка лет россиянами был приватизирован 31 млн жилых помещений, или 83% от общего жилого фонда, подходящего для перевода в собственность. Как массовая приватизация, развернувшаяся в 1990-е годы в России, позволила в короткие сроки сформировать в России активный рынок жилой недвижимости, почему бессрочный статус реформы сегодня тормозит развитие сегмента социального жилья, а также насколько ответственными стали собственники квартир, рассказали ТАСС эксперты в сфере жилищной политики, урбанистики и развития городов.
Рыночная стоимость всех приватизированных с 1991-го по начало 2021-го 31 млн жилых помещений в России оценивается в 84 трлн рублей. "Если взять нормативную стоимость 1 кв. м, устанавливаемую Минстроем России для расчета исполнения государственных обязательств на первое полугодие 2021 года (около 50 тыс. рублей за кв. м), и средний размер приватизированной квартиры — 55 кв. м, получается, что рыночная оценка бесплатного государственного трансферта населению составляет в сегодняшних ценах 84 трлн рублей, что сопоставимо с годовым объемом ВВП страны (107 трлн рублей в 2020 году)", — подсчитал для ТАСС генеральный директор фонда "Институт экономики города" Александр Пузанов. Одновременно более 5,94 млн помещений в многоквартирных домах до сих пор не приватизировано, следует из данных Росстата. Так, наименьшее количество неприватизированных квартир находится в Республике Ингушетия — 618 помещений, а наибольшее — в Москве, более 799,6 тыс. помещений. В то же время, по данным Минстроя РФ, более 2,37 млн помещений в России сегодня предназначено для предоставления по договорам социального найма.
Особенности российской приватизации
Закон, подписанный в 1991 году Борисом Ельциным, дал гражданам возможность добровольно и бесплатно приватизировать жилье. Но только один раз в жизни. В то время за проживающими в квартирах оставалось право не переводить их в частную собственность. В этом случае заключался бессрочный договор социального найма с муниципалитетом или государством. Нельзя было приватизировать жилье, например, в аварийных домах, в служебных помещениях, общежитиях и домах закрытых военных городков.
Изначально в законе "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" было прописано, что бесплатно в собственность граждан может быть передано не менее 18 кв. м общей площади квартиры из расчета на одного человека и дополнительно 9 кв. м на семью. При этом местные Советы народных депутатов могли увеличить площадь бесплатно приватизируемого жилья, учитывая, например, состав семьи, ее материальное положение, трудовой стаж и т.д.
Если площадь передаваемой в собственность квартиры была больше установленного норматива, граждане должны были оплачивать разницу между ее общей стоимостью и стоимостным эквивалентом бесплатно передаваемого жилья. Оценку общей стоимости квартиры возложили на независимые комиссии при местных Советах народных депутатов, в которые входили народные депутаты, представители профсоюзов, трудовых коллективов, банков и т.д. Однако спустя почти полтора года, 23 декабря 1992 года, в закон были внесены изменения и приватизация жилья в России стала полностью бесплатной.
В целом именно поквартирная приватизация, развернувшаяся в стране в 1990-е годы, стала одной из особенностей постсоветской жилищной реформы. Например, в большинстве стран Восточной Европы все пользователи жилых помещений в многоквартирном доме принимали общее решение о принятии такого дома в собственность, то есть целиком под ответственность новых владельцев, рассказывает Александр Пузанов.
"Единственное, что в те годы могло государство дать большинству граждан, — это провозгласить частную собственность на жилье", — рассуждает российский историк, искусствовед и архитектурный критик Григорий Ревзин. Передача квартир в частную собственность ничего не стоила государству, но в то же время имела большое значение для граждан. При этом даже после приватизации жилищного фонда государство оставило за собой часть социальных обязательств, которые действовали и при советской власти, например, по бесплатному переселению из аварийного жилого фонда. Хотя в то же самое время на другие виды такой же частной собственности граждан такие гарантии не действуют. "Если ваш автомобиль сломался и вышел из строя, это неприятно, но государство здесь ни при чем", — приводит пример Ревзин.
Кроме того, в российском варианте приватизации жилья наблюдается разделение прав собственности на жилое помещение и на долю земли под многоквартирным домом, а также добровольный порядок оформления последней. Это создает правовую неопределенность и условия для всевозможных коллизий в земельно-имущественных отношениях, так как приватизированная недвижимость буквально "висит в воздухе, отмечает старший научный сотрудник лаборатории проблем собственности и корпоративного управления Института Гайдара Сергей Стерник. "На процесс приватизации жилья в России наложились денежные реформы начала 1990-х годов, сопровождавшиеся инфляцией и потерей денежных сбережений населения в трудоспособном возрасте. Из-за этого накопление и сохранение частного благосостояния через приватизацию жилья приобрело особое социальное значение, а субъективная ценность владения жильем до сих пор очень (даже чрезмерно) высока, буквально — в ущерб социально-экономическому развитию страны, трудовой мобильности населения и т.д.", — добавляет он.
О том, что массовая бесплатная приватизация стала причиной значительного сокращения мобильности и миграции россиян, говорит и Григорий Ревзин. Зачастую территориальное расположение частной жилой собственности определяло место проживания человека практически на всю жизнь или большую ее часть. В то же время массовая бесплатная приватизация жилья создала и неравенство в отношении имущества. "Квартира на Тверской улице в Москве в десятки раз отличается по стоимости от квартиры на окраине промышленного города. А ведь люди получили и то и другое жилье совершенно бесплатно", — отмечает эксперт. При этом, например, в Москве, в некоторых застроенных типовым жильем районах на окраине города возник своеобразный класс так называемых нищих миллионеров. "Чаще всего в этом случае речь идет о пенсионерах, которые в 1990-е годы получили жилье по приватизации, и сегодня их квартиры стоят несколько миллионов рублей, но у этих людей практически нет средств на существование, они живут на пенсию", — добавляет архитектурный критик.
Региональные сложности
Многие россияне ждали закона о приватизации жилья, поэтому уже за первые четыре года его действия, то есть с 1992 по 1995 год, в частную собственность перешло 12,5 млн жилых помещений, или 36% всех подлежавших приватизации квартир, отмечает Александр Пузанов. Для сравнения: приватизация следующих 12,5 млн квартир заняла более десяти лет. "Сложности, с которыми сталкивались люди при приватизации жилья в первые годы действия закона, носили в основном технический характер и оперативно разрешались. Наибольшие споры были связаны с формированием перечней домов, например аварийных, жилые помещения в которых приватизации не подлежали", — объясняет эксперт.
В 1990-е годы власти ставили одной из главных задач формирование класса собственников для перехода к рыночной экономике, что касалось как жилищного фонда, так и нежилой недвижимости, промышленных производств, земельных участков и целых лесных хозяйств, вспоминает глава экспертного совета Госдумы по строительству, промышленности строительных материалов и проблемам долевого строительства при комитете Госдумы по транспорту и строительству Владимир Ресин. В 1991–1992 годах он занимал должность заместителя премьера правительства Москвы, министра правительства столицы, руководителя строительно-инвестиционного комплекса города.
В Москве параллельно с процессом приватизации власти также объявили о запуске мер поддержки строительства жилья и обновления городской среды. Речь о программах реконструкции исторического центра, а также сноса пятиэтажного жилого фонда первой серии индустриального домостроения, говорит Ресин. По его словам, наличие права собственности на квартиру при переселении придавало москвичам уверенность в решении жилищного вопроса на хороших договорных условиях с городом. Например, норма предоставления жилья при переезде с Остоженки в Марьино, в новый формируемый жилой район, составляла до 24 кв. м на человека. Для сравнения: согласно Жилищному кодексу РСФСР, который утратил силу 1 марта 2005 года, норма жилой площади равнялась 12 кв. м на одного человека.
Однако не все регионы имели одинаковые показатели по приватизации жилого фонда. "Это было время, когда мы учились все вместе и когда каждый регион действовал самостоятельно по мере своих возможностей и компетенций", — вспоминает Ресин первые годы действия закона о приватизации. Например, наиболее высокий показатель приватизации фиксировался в регионах Юга России, а относительно низкий — в регионах Севера, добавляет Александр Пузанов. В фонде "Институт экономики города" отмечают несколько причин разного уровня приватизации в регионах. Например, высокая вероятность перевода из государственной и муниципальной в частную собственность наблюдалась там, где была больше и потенциальная рыночная стоимость приватизируемого жилья. Кроме того, неудовлетворительное качество оказания услуг оказывало стимул попытаться повлиять на управление многоквартирным домом через ассоциацию собственников, а значит, и приватизировать жилье. Еще одним фактором стала вероятность получить социальное жилье по очереди. Некоторые граждане принимали решение дождаться такого жилья и приватизировать уже его.
Среди 20 регионов с крупнейшим жилищным фондом процесс приватизации практически завершен в Ставропольском крае, где 99% жилья находится в собственности физических и юридических лиц. В то же время в Москве этот показатель достигает 82%, так как издержки владения жильем в части налогового бремени максимальны, говорит Сергей Стерник.
Сегодня для оформления приватизации россияне могут обратиться в офисы МФЦ, говорит член Ассоциации юристов России, юрист по вопросам недвижимости Виктория Шигарева. В частности, пакет документов должен включать заявление о предоставлении государственной услуги, паспорт заявителя и всех членов семьи, договор социального найма и другие документы, определяемые региональными властями. После приватизации гражданин наделяется всеми правами и обязанностями собственника, в том числе по содержанию имущества, уплате налогов на него или возможности отчуждения помещения.
В то же время наблюдаются и случаи обратного явления в виде деприватизации квартир. То есть передачи квартир из частной собственности в государственный или муниципальный жилищный фонд среди малоимущих слоев населения, пенсионеров и т.д. Виктория Шигарева соглашается, что некоторые граждане отказываются от права собственности, в том числе из-за нежелания платить налоги за имущество.
Появление реальных примеров деприватизации квартир среди малообеспеченных граждан говорит о низкой эффективности программ социальной поддержки в жилищной сфере, отмечает Стерник. "Малообеспеченные граждане не могут на депрессивных рынках продать свое приватизированное жилье для улучшения жилищных условий. В то же время у них нет денег на его содержание, налогообложение, капремонт и др., и единственный выход для них — полжизни или всю жизнь оставаться очередниками муниципального социального жилья", — комментирует эксперт.
Многократное продление программы
После вступления в силу Жилищного кодекса РФ в марте 2005 года было решено завершить программу приватизации жилья в начале 2007 года. Однако уже в 2006 году срок бесплатной приватизации продлили до марта 2010 года, а потом и до марта 2013 года. Затем Госдума еще три раза принимала решения о переносе сроков окончания программы: в феврале 2013, 2015 и 2016 годов. "Как только подходил срок окончания бесплатной приватизации, резко возрастали очереди на оформление документов. И так каждый раз", — говорит Ресин.
Например, в 2005 году число приватизированных помещений выросло почти на треть (29%) по сравнению с 2004 годом и достигло более 1,8 млн квартир, следует из данных Росстата. Следующие три года этот показатель постепенно снижался и достиг 699 тыс. приватизированных квартир по итогам 2008 года. Однако в 2009 году произошел почти двукратный (по сравнению с предыдущим годом) рост, до 1,35 млн приватизированных помещений. Еще один заметный подъем наблюдался в 2013 году — на 64% по отношению к 2012 году, до 766 тыс. приватизированных квартир, а также в 2015 году — на 25% по сравнению с 2014 годом, до 449 тыс. приватизированных квартир. С 2015 года статистика по приватизации жилья постепенно сокращалась.
Действие закона о бесплатной приватизации жилья должно было завершиться 1 марта 2017 года. В то же время продлить программу предлагали для жителей Крыма и Севастополя, детей-сирот и переселенцев из аварийного жилья. Однако правительство РФ решило отказаться от этих ограничений и сделать приватизацию бессрочной, отмечают в Минстрое РФ. "Я хорошо помню, как обсуждалось это решение в Государственной думе и было принято большинством голосов. Абсолютно верное решение", — считает Ресин.
В Минстрое РФ принятое решение связывают с большим количеством обращений от россиян. "Граждане, которые хотели приватизировать жилые помещения, но не успевали по различным причинам оформить необходимые документы до окончания приватизации, выступали за ее продление", — объясняют в ведомстве. Еще одна немаловажная причина заключается в том, что граждане, проживающие в ветхих или аварийных домах, подлежащих сносу, не могут реализовать свое право, пока не будут переселены в новые квартиры, считает юрист Шигарева. В целом к началу 2017 года, по данным Росстата, в России в частную собственность перешло 30,9 млн квартир, или 81% всего жилого фонда, подлежащего приватизации.
Показатели приватизации жилья в 2017 году были на высоком уровне, поэтому решение о бессрочном статусе программы имело скорее символическое, чем экономическое, значение, говорит Стерник. Например, только в четырех регионах с небольшим объемом строительства — Камчатский край, Сахалинская и Вологодская области, Чукотский автономный округ — доля жилья в частной собственности на конец 2019 года оставалась менее 80%. Бессрочный характер действия закона о приватизации жилья эксперт связывает с попыткой активизировать вторичный рынок в депрессивных регионах, моногородах и других подобных местах.
Несмотря на положительный эффект от продления возможности приватизации, Александр Пузанов говорит и об обратной стороне этого решения. По его мнению, такой статус окончательно закрыл возможность создания в стране массового сегмента жилья в публичной собственности для решения социальных задач. "Любое жилье, предоставляемое очереднику по договору социального найма, на следующий день может быть приватизировано. Естественно, никакого стимула строить и распределять такое жилье у органов публичной власти нет. Нет даже стимула планировать и управлять тем, что осталось в публичной собственности, ведь в любой момент любая жилая единица может быть приватизирована", — утверждает он.
Массовый выход в рынок
Массовая приватизация жилья позволила создать активный жилищный рынок в стране, говорит Стерник. Сначала появился сектор вторичной, а затем первичной жилой недвижимости. Также впоследствии в России возникли институты залога, ипотеки и, наконец, проектного финансирования жилищного строительства с использованием эскроу-счетов, которые являются достаточно мощными макрофинансовыми рычагами развития и банковской системы, утверждает эксперт. По оценке Института Гайдара, текущая ориентировочная стоимость жилого фонда регионов России оценивается в 282 трлн рублей, что эквивалентно 2,6 номинального ВВП России за 2019 год. В расчетах эксперт исходит из суммарной площади всего жилого фонда в стране, умноженной на среднюю цену квадратного метра, по данным Росстата.
В общем, приватизация позволила в короткие сроки в условиях экономического кризиса 1990-х годов сбалансировать массовым рыночным предложением острый неудовлетворенный спрос на жилье, создать инфраструктуру рынка жилья, наработать практики и профессиональные стандарты, добавляет Александр Пузанов. Многие россияне, особенно жители коммунальный квартир, улучшили свои условия за счет рационального перераспределения существующего жилищного фонда на рыночных принципах.
Передача квартир людям в частную собственность стала важным способом сохранения социальной стабильности в стране, считает партнер "КБ Стрелка" Алексей Муратов. С начала массовой приватизации сфера жилья начала развиваться с упором на частное владение, а другие распространенные в мире форматы владения и пользования — коммерческая аренда, кооперативное жилье, разные варианты муниципальных жилищных корпораций и т.д. — так и не прижились в России. В результате жилищная сфера в стране преимущественно была сосредоточена на купле-продаже жилья. "Эта ориентация неоднократно с тех пор подтверждалась действиями главного регулятора — государства. В начале нулевых оно сделало однозначную ставку на ипотеку в качестве главного драйвера развития жилищной сферы. Эта ставка, как мы видим, сохраняется и поныне", — добавляет Муратов.
В то же время, например, на динамику цен на рынке жилья она повлияла несущественно, считает эксперт. "Мы все-таки живем не в плотных и компактных городах Европы. По крайней мере, до недавнего времени у нас было много свободной земли. В сочетании с довольно либеральным по отношению к девелоперам градорегулированием это привело к тому, что динамика цен больше диктовалась макроэкономическими факторами", — полагает Муратов.
Ответственность собственников
Изначально в программу приватизации жилья закладывалась цель предоставить право собственнику полностью распоряжаться своим жильем и научить пользоваться им как активом, например, сдавать в аренду, продавать, дарить, обменивать, передавать в залог, страховать и извлекать из этого пользу, объясняет Ресин. В то же время собственник получил право голоса на общедомовых собраниях при выборе управляющей компании, определении сроков и требований капитального ремонта и по многим другим вопросам, касающимся общедомовой территории. "Как показало время, это непростая задача и не всегда она решается позитивно для бенефициара", — заключает Ресин.
С другой стороны, рассуждает Пузанов, после приватизации массовый владелец жилья не стал его полноценным собственником, так как эти люди не инвестировали в свои жилищные активы, как это делают сегодняшние покупатели квартир, и не ожидали доходности на вложенный капитал, как это принято у инвесторов. Экономические сигналы доходили до новых собственников в ослабленном и искаженном виде, поэтому принимаемые ими рыночные решения, будь то продажа, сдача в аренду, ремонт или перевод в нежилое помещение, запаздывают и не всегда рациональны, заключает эксперт.
"Хорошо известно о нежелании российских граждан участвовать в управлении многоквартирными домами массового класса через вступление в товарищества собственников жилья. В среднем классе [жилья] картина лучше, в бизнес-классе — еще лучше, там люди ценят свои вложенные деньги, свои имущественные права, в том числе права на управление", — добавляет Сергей Стерник. В этой связи, считает эксперт, мы не совсем можем говорить о сформированном классе собственников жилья в России, которые знают свои права и обязанности.
На собственнике жилья лежит большая ответственность за его содержание, за решение общедомовых вопросов управления общей долевой собственностью в многоквартирном доме, считает Ресин. "Да и не совсем свободен собственник в распоряжении своей частью. Надо хорошо знать Жилищный и Гражданский кодексы, чтобы быть самостоятельным в использовании своей недвижимости", — уверен депутат.
Так как в последние годы ежегодные темпы приватизации не превышают 1% от всех подлежащих передаче в частную собственность квартир, можно сказать, что все, кто хотел, приватизировали занимаемое жилое помещение, считает Александр Пузанов. С этим согласен и Ресин, который отмечает, что нужно переключаться на современную политику развития жилищного рынка в рамках программ комплексного развития территорий в регионах, исторических городах и сельских поселениях и национального проекта "Жилье и городская среда". "Я думаю, что сегодня уже более комфортным становится наем жилья, социальный и коммерческий. Молодежь хочет быть более мобильной, а старшее поколение привыкло обращаться к государственным структурам для решения своих насущных вопросов", — подытожил депутат. Приватизация в России сегодня представляет собой остаточное явление.