Родился 9 февраля 1956 г. в г. Калинине (ныне Тверь).
В 1988 г. окончил Хабаровскую высшую партийную школу (ныне Дальневосточный институт управления - филиал Российской академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, РАНХиГС). В 1991 г. - Дальневосточный социально-политический институт (ныне Дальневосточный федеральный университет) по специальности "теория социально-политических отношений", в 1997 г. – Российскую академию государственной службы при Президенте РФ (ныне РАНХиГС) по специальности "юриспруденция".
Кандидат юридических наук (диссертация на тему "Конституционно-правовое развитие российского федерализма", 2000). Доктор политических наук, в 2006 г. в Институте социально-политических исследований РАН защитил диссертацию на тему "Политические решения в системе властных отношений: генезис, структура, технологии".
В 1973–1975 гг. - слесарь Калининского экскаваторного завода.
В 1975 г. был призван в Вооруженные Силы СССР, служил на Дальнем Востоке. Затем вернулся на Калининский экскаваторный завод, где до 1979 г. работал слесарем, заливщиком металла.
В 1979 г. переехал в Хабаровск. Был слесарем-судоремонтником Охотского судоремонтного завода, главным механиком, заместителем директора Ново-Устьенского рыбозавода Охотского рыбокомбината.
В 1987 г. стал слушателем Хабаровской высшей партийной школы. После ее окончания в 1988 г. был назначен заведующим организационным отделом Октябрьского райкома КПСС Еврейской автономной области (АО) Хабаровского края.
В 1990–1992 гг. – заместитель председателя Октябрьского районного Совета народных депутатов Еврейской автономной области Хабаровского края.
В 1992–1994 гг. – первый заместитель главы администрации, глава администрации Октябрьского района Еврейской автономной области.
13 марта 1994 г. был избран в Законодательное собрание Еврейской АО первого созыва, с 29 марта того же года - председатель заксобрания. Переизбран во второй созыв 26 октября 1997 г., вновь занял пост главы регионального парламента.
23 января 1996 г. вошел в состав Совета Федерации Федерального собрания РФ как председатель Законодательного собрания Еврейской АО. Был заместителем председателя Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, постоянным представителем от РФ в Конгрессе местных региональных властей Европы.
В апреле 2001 г. был избран представителем заксобрания Еврейской АО в Совете Федерации, вышел в отставку с поста председателя собрания.
С 9 ноября 2001 г. - член Совета Федерации — представитель от Законодательного собрания Еврейской автономной области. В 2001 г. – заместитель председателя Комитета СФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, с 2002 г. – первый заместитель председателя Комитета по судебно-правовым вопросам, затем по правовым и судебным вопросам, в феврале 2004 г. возглавил Комитет по правовым и судебным вопросам. Входил в состав комиссий по естественным монополиям, по методологии реализации конституционных полномочий СФ.
12 марта 2007 г. указом президента РФ назначен членом Центральной избирательной комиссии России (пятый состав). 14 марта 2011 г. вновь назначен членом ЦИК указом главы государства (шестой состав комиссии).
С 27 марта 2007 г. - заместитель председателя ЦИК РФ Владимира Чурова (вновь избран 28 марта 2011 г.). Занимал пост до 27 марта 2016 г. В 2016 г. не вошел в новый состав ЦИК.
В его ведении, в частности, находились вопросы финансирования выборов, референдумов, деятельности ЦИК, контроль над избирательными фондами кандидатов, поступлением и расходованием средств политических партий, развитием средств автоматизации, соблюдением избирательных прав граждан РФ и др. Руководил Контрольно-ревизионной службой при ЦИК. Возглавлял рабочую группу по предварительному рассмотрению жалоб на действия избиркомов, нарушающие избирательные права граждан РФ.
Декларированный доход за 2014 г. составляет 4 млн 17 тыс. руб., супруги - 129 тыс. руб.
Награжден орденами Почета (2000), "За заслуги перед Отечеством" III и IV степеней (2008, 2007), орденом Александра Невского (2012). Отмечен Почетной грамотой Президента РФ (2010).
Имеет благодарности президента и правительства РФ, орден князя Даниила III степени, медаль Анатолия Кони Министерства юстиции РФ и др.
Женат, имеет троих детей.