История выборов и назначений глав российских регионов

ТАСС-ДОСЬЕ. 8 сентября 2023 года в России начинается голосование на довыборах депутатов Госдумы, региональных и местных выборах, которые проходят в рамках единого дня голосования (ЕДГ). В соответствии с избирательным законодательством ЕДГ проводится во второе воскресенье сентября, которое в 2023 году выпадает на 10 сентября. При этом голосование на выборах может быть организовано в течение нескольких дней подряд, но не более трех. В общей сложности в 85 из 89 субъектов РФ состоится более 4 тыс. избирательных кампаний и местных референдумов. В том числе пройдут прямые выборы руководителей 21 субъекта РФ. Главу Ямало-Ненецкого АО изберут депутаты регионального парламента.

Законодательные основы

Выборы высших должностных лиц субъектов РФ в 2023 году проводятся в соответствии с федеральными законами "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" от 21 декабря 2021 года, "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года, "О политических партиях" от 11 июля 2001 года, а также уставами (конституциями) регионов и местными законами о выборах.

История введения института выборов глав субъектов

Первые прямые выборы глав регионов - Москвы, Ленинграда (ныне Санкт-Петербург) и Татарстана - состоялись 12 июня 1991 года. Они прошли одновременно с первыми президентскими выборами в России.

22 августа 1991 года после провала попытки государственного переворота, организованной Государственным комитетом по чрезвычайному положению с целью не допустить подписания Союзного договора и распада СССР, президент РСФСР Борис Ельцин подписал указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Согласно документу в областях, краях и автономных образованиях вместо советов народных депутатов был учрежден новый институт - региональные администрации. Их главы назначались и отрешались от должности президентом России. Эта норма не распространялась на республики, где высшее должностное лицо избиралось в ходе прямых выборов или депутатами местных парламентов.

24 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял закон "О выборах главы администрации" и назначил проведение выборов руководителей некоторых российских регионов на 8 декабря того же года. Однако 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов ввел мораторий на их проведение до декабря 1992 года и закрепил за президентом право на назначение руководителей регионов. Целью моратория была заявлена стабилизация политической ситуации в стране на период экономических реформ. В 1992 году запрет планировалось продлить, но советы ряда областей и краев заявили о своем несогласии с этим решением. В итоге в апреле 1993 года были проведены прямые выборы глав регионов в Красноярском крае и Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях.

17 сентября 1995 года президент Борис Ельцин подписал указ "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления", которым назначил проведение прямых выборов глав администраций субъектов РФ на декабрь 1996 года. Исключение было сделано для Московской, Новгородской и Омской областей, где выборы решено было провести в декабре 1995 года. Однако после выхода указа к главе государства поступили обращения от нескольких руководителей российских регионов с просьбой разрешить проведение прямых выборов ранее декабря 1996 года. Разрешение было получено, и с 1995 года почти все губернаторы стали избираться населением путем прямого голосования. Последним регионом, где глава администрации был назначен указом президента РФ, стала Кемеровская область: из-за обострения там социально-политической обстановки 1 июля 1997 года Борис Ельцин снял с поста руководителя администрации Михаила Кислюка и назначил на его место Амана Тулеева (в октябре 1997 года в области прошли прямые выборы).

6 октября 1999 года был принят федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", который отменил право президента назначать руководителей регионов и установил единые правила проведения всенародных выборов. С этого времени главы субъектов РФ избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более пяти лет. Исключением оставался Дагестан, главу которого избирало Конституционное собрание республики.

Закон о принципах организации власти субъектов РФ лишил глав регионов права избираться более двух сроков подряд. Однако в 2001 году в него была внесена поправка, которая предлагала вести отсчет губернаторского срока с момента принятия закона. 9 июля 2002 года Конституционный суд России подтвердил право некоторых руководителей регионов избираться на новый (фактически - третий) срок. Отсчет пребывания в должности губернаторов стал вестись с октября 1999 года. Законодатели республик, краев и областей, где до принятия закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" пребывание на посту главы региона ограничивалось двумя сроками, получили право самостоятельно решать, как следует исчислять срок губернаторства.

Отмена прямых выборов в РФ

В 2004 году прямые губернаторские выборы в России были отменены. Соответствующую инициативу выдвинул президент РФ Владимир Путин 13 сентября того же года на расширенном заседании правительства с участием глав регионов, которое состоялось после теракта в городе Беслане (Северная Осетия). Глава государства заявил о необходимости укрепления вертикали власти в целях борьбы с терроризмом и предложил перейти от системы прямых выборов губернаторов к их утверждению законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.

11 декабря 2004 года Владимир Путин подписал поправки в федеральный закон об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ (вступили в силу 15 декабря того же года), которыми ввел новый порядок назначения губернаторов: главу региона по представлению президента утверждал местный законодательный орган. Глава государства также получил право отрешать губернаторов от должности в связи с утратой доверия за ненадлежащее исполнение обязанностей и другое.

В 2004 году кандидатуры на должность губернатора президенту предлагал его полномочный представитель в соответствующем федеральном округе. В 2005 году это право получили политические партии, представленные в региональных законодательных органах. С 1 июля 2009 года вносить на рассмотрение главы государства кандидатуры на пост руководителя региона (не менее трех) могли только партии, имеющие большинство мест в парламенте субъекта РФ.

Последние прямые губернаторские выборы прошли в январе - феврале 2005 года (в два тура) в Ненецком автономном округе.

Возврат прямых выборов

22 декабря 2011 года в послании Федеральному собранию РФ президент России Дмитрий Медведев предложил вернуть прямые выборы глав регионов. 2 мая 2012 года были подписаны соответствующие изменения в законы об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Поправки, вернувшие прямые губернаторские выборы, вступили в силу 1 июня того же года. В соответствии с ними первым сроком полномочий глав регионов стал считаться тот, на который они были избраны после 1 июня 2012 года.

Первые после семилетнего перерыва прямые выборы состоялись в единый день голосования 14 октября 2012 года в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях. С 2013 года губернаторские выборы проходят ежегодно в сентябре, в единый день голосования.

Сейчас прямой порядок выборов руководителей субъектов РФ применяется в 75 из 89 российских регионов.

Непрямые выборы

В 14 субъектах Федерации проходят т. н. непрямые выборы: их глав избирают местные парламенты. Такой порядок применяется в республиках Адыгея, Дагестан, Донецкой Народной Республике, Ингушетии, Луганской Народной Республике, республиках Северная Осетия - Алания, Крым, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, в Запорожской и Херсонской областях, а также в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах.

Поправки в федеральное законодательство, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы процедурой избрания региональным парламентом, были приняты 2 апреля 2013 года и 3 февраля 2015 года. Глав девяти республик, двух областей и трех округов избирают местные законодательные органы из числа трех кандидатур, внесенных в региональный парламент президентом РФ. Предложения по кандидатам на пост главы республики президенту направляют партии, представленные в местном парламенте и Госдуме РФ (не более трех кандидатур от каждой).

В автономных округах руководители избираются по согласованию с губернатором области, в состав которой входят эти округа (для Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО это Тюменская область, для Ненецкого АО - Архангельская). Партии, имеющие представительство в местных заксобраниях и Госдуме РФ, выдвигают тройки своих претендентов и вносят их губернатору соответствующей области. В свою очередь губернатор формирует перечень из пяти фамилий и направляет его президенту РФ. Глава государства выбирает трех кандидатов из списка и предлагает их на рассмотрение окружного парламента.

Непрямые выборы глав регионов также проходят в сентябре, в единый день голосования. Если же они совпадают с выборами местного парламента, то избрание руководителя субъекта проводится новым созывом законодательного органа в течение 45 дней со дня его формирования.

Закон о публичной власти 2021 года

21 декабря 2021 года был принят федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации". Он заменил ранее действовавший закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года.

Закон о публичной власти сохранил оба варианта избрания глав субъектов Федерации: в ходе прямых выборов населением региона или депутатами местного законодательного собрания. Процедура выборов осталась прежней. При этом закон закрепил пятилетний срок полномочий для всех глав субъектов РФ (вместо прежней формулировки "не более пяти лет") и снял запрет занимать должность более двух сроков подряд. Регионам предоставлено право самим определять число сроков пребывания в должности губернатора.