Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш заявил, что Совет Безопасности ООН "уже не представляет мир сегодня", а право вето "стало инструментом, который используется слишком часто". При этом без реформы Совбеза не может быть полноценной реформы всей ООН, уверен генсек. Редакция ТАСС-ДОСЬЕ подготовила материал о некоторых предложениях по совершенствованию работы ООН, выдвинутых в разные годы.
Механизмы поиска и принятия решений
Необходимость в реформе продиктована изменениями реалий за 70 лет существования ООН, увеличением числа государств-членов (с 51 в 1945 году до 193 в настоящее время), выявлением недостатков функционирования ряда структур. Вопрос о модернизации организации обсуждался как в ходе международных форумов, так и на заседаниях руководящих органов ООН.
Еще в 1997 году генеральный секретарь ООН Кофи Аннан (1997-2006) предложил план, в котором были сформулированы основные принципы реформы, направленной на оптимизацию работы организации. Для выработки предложений были созданы Специальная рабочая группа, Группа по операциям ООН в пользу мира, Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам ("Группа мудрецов"). Они представили свои рекомендации по пересмотру существующих обязательств государств-членов; проведению масштабной институциональной реформы; увеличению объемов финансирования.
В 2002 году был разработан второй пакет реформ "Программа дальнейших преобразований", направленных на защиту прав человека, гуманитарной деятельности ООН и т. д. В 2005 году Аннан обнародовал доклад по реформированию ООН "В условиях большей свободы — к безопасности, развитию и соблюдению прав человека для всех", ставший основой для последующих дискуссий. Вступивший в должность генсека в январе 2007 года Пан Ги Мун (до 2017 года) инициировал межправительственные переговоры о выработке предложений по дальнейшему реформированию ООН.
Часть рекомендаций по улучшению работы организации уже реализована, по ряду проблем дискуссии продолжаются. Они ведутся по нескольким направлениям: функционирование агентств в системе ООН, реформа Генеральной Ассамблеи (ГА), расширение Совета Безопасности (СБ) и права вето, финансирование организации и миротворческих операций и т. д.
Для решения по всем вопросам реформы ООН при голосовании в Генеральной Ассамблее необходима поддержка 2/3 государств-членов. Кроме того, любое изменение Устава ООН для вступления в силу требует одобрения всеми постоянными членами СБ.
Реформа Секретариата и организаций в системе ООН
Реформа Секретариата ООН началась в 1997 году. Тогда в его структуре был образован Департамент по разоружению, а также была введена должность первого заместителя генерального секретаря ООН. В 2007 году масштабные изменения коснулись миротворческой деятельности — Департамент операций по поддержанию мира был разделен на две самостоятельные структуры, появился новый орган — Департамент полевой поддержки. В октябре 2014 года была образована независимая Группа высокого уровня по операциям в пользу мира. В настоящее время среди мер перестройки работы Секретариата рассматриваются предложения о расширении полномочий генерального секретаря.
Реформа коснулась и других организаций. Например, в 2005 году была учреждена Комиссия по мироустройству, в 2006 году Комиссию ООН по правам человека заменил более компактный и наделенный большими полномочиями Совет по правам человека. А в 2010 году была создана структура по вопросам гендерного равенства и расширения возможностей женщин — "ООН-женщины". В настоящее время государства-члены ООН прорабатывают вопрос о реформировании Международного суда.
Реформа Генассамблеи
Согласно уставу, Генеральная Ассамблея является главным совещательным, директивным и представительным органом ООН и форумом для многостороннего обсуждения всего спектра международных вопросов. При этом ее решения не обладают нормативной силой. В 2003 и 2004 годах Генассамблея приняла две резолюции (резолюции 58/126 от 19 декабря 2003 года и 58/316 от 1 июля 2004 года).
В них изложены конкретные меры по упорядочению работы ассамблеи, рационализации ее повестки дня, улучшению практики и методов работы главных комитетов. Среди этих мер особо выделены: подотчетность Совета Безопасности Генеральной Ассамблеи, взаимодействие председателей Генассамблеи, Совбеза, Экономического и Социального Совета, рациональное использование средств финансирования.
Реформа Совета Безопасности
Основные разногласия вызывает вопрос о будущем Совета Безопасности. В настоящее время это ключевой орган ООН, отвечающей за поддержание международного мира и безопасности. В его составе 15 членов. Пять постоянных членов — США, Великобритания, Россия, Франция и Китай — обладают правом вето. Непостоянные члены СБ избираются на двухлетний срок. Состав СБ расширялся лишь однажды — в 1963 году, когда количество членов СБ было увеличено с 11 до 15 за счет непостоянных членов. Причиной этой мини-реформы стало резкое увеличение членов ООН (с 51 до 113) и необходимость обеспечить развивающимся странам возможность участия в работе СБ (поправка к Уставу вступила в силу в 1965 году).
В следующий раз вопрос о расширении состава СБ был включен в повестку Генассамблеи в 1979 году, а в 1993 году ГА учредила рабочую группу для его рассмотрения. Результатом работы этой группы стала резолюция ГА 53/30 от 23 ноября 1998 года. Этот документ подтвердил важность достижения общего согласия и постановил "не принимать никакой резолюции и никакого решения по вопросу о справедливом представительстве в СБ и расширении его членского состава и по связанным с этим вопросам, если за это не будут поданы по крайней мере две трети голосов ГА". Таким образом, эта резолюция исключила принятие скоропалительных решений и обеспечила взвешенный подход к решению проблемы.
В 2005 году два варианта реформы Совбеза предложил Кофи Аннан:
• "План A" подразумевал увеличение числа участников до 24 за счет шести новых постоянных членов, плюс трех новых непостоянных членов.
• "План B" заключался в создании восьми новых мест, которые будут переизбираться каждые четыре года, плюс одно непостоянное место, также при общем числе 24.
Сегодня все члены ООН разделяют мнение о необходимости реформирования СБ для придания большей эффективности его работе, но пока нет варианта, который устроил бы подавляющее большинство государств-членов. Так, "группа четырех" в составе Германии, Японии, Индии и Бразилии еще в 2005 году представила проект реформы СБ, в соответствии с которым число его постоянных членов должно увеличиться на шесть, а непостоянных — на четыре. При этом вопрос о праве вето они намерены поднять только через 15 лет после расширения СБ.
Другая группа — "Единство во имя согласия". В нее входят Италия, Алжир, Мексика, Канада, Пакистан, Южная Корея, Аргентина, Колумбия, Коста-Рика, Кения, Испания, Турция, Индонезия и некоторые другие развивающиеся страны. Они предлагают расширить состав Совета за счет еще 10 непостоянных членов и ограничить право вето постоянных членов.
Свой вариант реформы Совета представил Африканский союз. Он предусматривает увеличение членов СБ до 26 путем создания 11 дополнительных мест, шесть из которых постоянные, причем африканские страны претендуют на два таких места. Ключевым пунктом этого проекта является предоставление новым постоянным членам права вето.
Нет единства и среди постоянных членов СБ. Так Франция и Великобритания уже отказались от использования права вето в тех случаях, когда обсуждаемая СБ ООН резолюция касается особо серьезных случаев, например массовых преступлений, и призывают к этому других. Россия, США и Китай выступают за сохранение существующего права постоянных членов блокировать принятие определенных решений. При этом все постоянные члены СБ поддерживают идею расширения состава СБ до "чуть более 20 членов".
Помимо расширения численного состава СБ и права вето, широко обсуждается вопрос об активизации деятельности Военно-штабного комитета (в структуре СБ) и создания вооруженных сил ООН, рассматривается возможность введения мер, гарантирующих демократичность процесса принятия решений, таких как приглашение конфликтующих сторон для участия в заседаниях до принятия принципиально важных резолюций.
Проблемы финансирования
Регулярный бюджет ООН формируется за счет взносов государств-членов, которые помимо этого делают отчисления в бюджеты международных уголовных трибуналов для Руанды и бывшей Югославии, а также операций по поддержанию мира. В 2016-2017 годах бюджет составляет $5,4 млрд. Доля каждого государства высчитывается по утвержденной Генассамблеей формуле, исходя из среднего показателя ВВП за десятилетний период с учетом дохода на душу населения и внешней задолженности. Взнос США - самый большой - 22%, затем следуют Япония (9,7%), Китай (7,9%), Франция (4,9%), Великобритания (4,5%). Россия вносит сумму, равную 3% бюджета ООН, маленькие и неразвитые страны - по 0,001%.
Неравное участие в финансировании и постоянно возникающие споры между странами так или иначе влияют и на деятельность организации. Развитые страны (Германия, Япония и др.), доля финансирования которых превышает поступления от некоторых постоянных членов Совета Безопасности, требуют наделения их соответствующим статусом в СБ или снижения их доли за счет увеличения взносов постоянных членов совета.
США также выражают недовольство по поводу высоких взносов в бюджет ООН. Администрация Дональда Трампа намерена сократить финансирование организации за счет ряда реформационных мер. Президент уже направил в Конгресс США просьбу сократить или прекратить прямое финансирование ООН и аффилированных агентств, "чья миссия не продвигает внешнеполитические интересы США".