О дате "дня рождения" Конституционного суда в России до сих пор ведутся споры. Некоторые считают, что он создан 12 июля 1991 года законом РСФСР о республиканском Конституционном суде. Однако в самой инстанции датой создания суда считают 30 октября 1991 года, когда было проведено первое совещание избранных судей. К 30-летию суда заместитель председателя Сергей Маврин рассказал ТАСС, какие самые знаковые решения были приняты за время его существования, как повлияли принятые в 2020 году поправки в основной закон страны и пандемия коронавируса на работу инстанции и российское право, а также готов ли суд рассматривать жалобы на закон об иностранных агентах.
— Сергей Петрович, в этом году Конституционному суду России исполняется 30 лет. За это время суд рассмотрел тысячи жалоб на несовершенство российского законодательства. Какие, на ваш взгляд, решения суда были наиболее резонансными и позволили исправить наиболее серьезные изъяны законодательства?
— Мне ближе всего трудовое право и право социального обеспечения, поэтому скажу прежде всего о них. В сфере труда самым острым вопросом является его оплата. Конституционный суд получает значительное количество таких жалоб. За последние годы суд принял несколько постановлений, касающихся восстановления права граждан на справедливую заработную плату. В частности, был разрешен вопрос о соблюдении конституционной гарантии об оплате труда граждан в размере не менее МРОТ. Конституционный суд устранил возникшую в связи с внесением в 2007 году изменений в Трудовой кодекс неопределенность, позволявшую работодателям включать различного рода компенсационные выплаты в оплату труда работников в размере, не превышающем МРОТ. Это касается выплат за работу в особых условиях труда, в том числе в особых климатических условиях, за сверхурочную работу и т.п. Наряду с этим Конституционный суд защитил право граждан на повышенную оплату их труда в выходные и нерабочие праздничные дни, дав истолкование соответствующей нормы Трудового кодекса.
В постановлении от 10 июля 2007 года №9-П Конституционный суд выступил в защиту права граждан на социальное обеспечение. Работники должны иметь право на пенсию независимо от того, исполнил ли страхователь-работодатель свою обязанность по уплате за них взносов в Пенсионный фонд России или нет. На основе указанного постановления в законодательство внесены соответствующие изменения.
Нельзя не упомянуть и о решениях в области обеспечения свободы передвижения и окончательной ликвидации последствий советской системы прописки (постановление от 25 апреля 1995 года №3-П), выражавшейся в квотах, платежах и сборах за переезд в другой субъект (постановление от 4 апреля 1996 года №9-П), запретах регистрироваться в дачных домах (постановление от 14 апреля 2008 года №7-П). Именно эти постановления способствовали окончательному переходу нашей страны к уведомительной системе регистрации граждан по месту жительства.
Постановлением Конституционного суда от 16 мая 1996 года №12-П был разрешен принципиальный вопрос о гражданстве лиц, которые родились и проживали на территории РСФСР, однако на момент вступления в силу закона "О гражданстве Российской Федерации" находились за пределами страны. Благодаря этому решению граждане России, которые выехали с ее территории для проживания в другие республики СССР, смогли подтвердить наличие российского гражданства, не проходя длительную процедуру его приобретения. Наиболее же значимым для решения вопроса о гражданстве лиц, проживавших на 18 марта 2014 года в Крыму или Севастополе без постоянной регистрации, было постановление Конституционного суда от 4 октября 2016 года №18-П.
Историческим решением по гуманизации уголовных наказаний стало постановление Конституционного суда от 2 февраля 1999 года №3-П о моратории на смертную казнь. В дальнейшем — в определении от 19 ноября 2009 года №1344-О-Р — Конституционный суд констатировал, что на основе этого постановления сформировались устойчивые гарантии права человека не быть подвергнутым исключительной мере наказания. Благодаря решениям суда сложился такой конституционно-правовой режим, который фактически привел к отказу России от применения смертной казни. Это важнейшая веха в развитии отечественной правовой системы, которая непосредственно связана с деятельностью Конституционного суда.
Нельзя не отметить значимость решений суда по вопросу приватизации жилых помещений, согласно которым в законодательство были внесены изменения, позволившие многим гражданам стать собственниками жилья. Так, были признаны неконституционными запрет приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах в постановлении от 3 ноября 1998 года №25-П и запрет приватизации жилых помещений, занимаемых гражданами по договору социального найма и предоставленных после 1 марта 2005 года постановлением от 15 июня 2006 года №6-П.
Большое внимание в нынешней деятельности Конституционного суда уделяется вопросу защиты добросовестных приобретателей жилья. Такие дела зачастую высвечивают не только недостатки законодательства, но и проблемы правоприменительной практики. Постановление от 21 апреля 2003 года №6-П выступило ответом на толкование закона, которое игнорировало гарантии, предоставленные добросовестным приобретателям жилых помещений, перепроданных по цепочке. В постановлении от 22 июня 2017 года №16-П суд запретил истребовать жилые помещения от граждан — добросовестных приобретателей по иску тех публично-правовых образований, которые стали собственниками выморочного имущества, но своевременно не оформили свое право. Позиции, выраженные в этих постановлениях, были восприняты в разъяснениях Верховного суда России и применяются судами.
Это, конечно, далеко не полный набор примеров так называемых резонансных дел, которые были разрешены Конституционным судом России в интересах защиты конституционных прав и свобод ее граждан.
— Не могли бы вы рассказать о том, на нарушения каких прав в последние годы больше всего жалуются граждане и объединения?
— Пожалуй, самой чувствительной областью остаются вопросы процессуального права — именно в этой сфере поступает наибольшее количество жалоб. На первом месте среди них — жалобы на нормы Уголовно-процессуального кодекса. Немало обращений приходит и в связи с гражданским процессуальным законодательством. Также предметом жалоб нередко выступают положения законодательства об административном судопроизводстве. В целом это позволяет заключить, что чаще всего именно свое право на судебную защиту граждане и объединения считают нарушенным и отстаивают его в Конституционном суде России.
Достаточно часто в жалобах оспариваются нормы, регулирующие отношения собственности. В последние годы стали распространены обращения граждан — участников споров, в которых имущество (и прежде всего земельные участки) истребуется по искам публично-правовых образований. Все больше жалоб поступает по вопросам, возникающим в сфере жилищного права, например, по поводу предоставления жилых помещений и приватизации жилья, предоставления и оплаты коммунальных услуг, к примеру, отопления, управления многоквартирным домом и пр. Растет число обращений, связанных с банкротством и в связи с привлечением к субсидиарной ответственности лиц, контролировавших компанию-банкрота.
Во многих жалобах ставятся вопросы, связанные с гарантиями в сфере трудовых отношений и с пенсионным обеспечением. Не обходят вниманием заявители и проблемы уголовной и административной ответственности. Конечно, поступают жалобы и по вопросам политических прав, прежде всего права на проведение публичных мероприятий, права избирать и быть избранными. Однако они не составляют большинства обращений. Вообще, наверное, нет такой сферы правового регулирования, по которой в Конституционный суд не поступали бы жалобы.
— В прошлом году были внесены поправки в основной закон страны — конституцию. Благодаря этому изменился и порядок взаимодействия заявителя с Конституционным судом. В частности, теперь в суд можно обратиться только после того, как заявитель пройдет все судебные инстанции. Спустя год после этих изменений как вы можете оценить ситуацию? Снизился ли поток жалоб и сократилась ли нагрузка на суд? Стали ли жалобы, которые поступают в КС, более качественными?
— За последние годы общее количество обращений в Конституционный суд России составляло примерно 14–15 тыс. в год. В 2020 году количество обращений уменьшилось до 12 тыс. 864 жалоб. В 2021 году, исходя из имеющейся динамики поступления обращений, нельзя исключать еще некоторого снижения по сравнению с прошлым годом.
Скорее всего, на некоторый спад количества жалоб повлияло требование о необходимости исчерпания внутригосударственных средств судебной защиты перед обращением в Конституционный суд. Однако связывать это снижение только с данным требованием я бы не стал. Не исключаю, что в 2020–2021 годах коронавирусная повестка вытеснила из жизни граждан на второй план многие другие проблемы. Кроме того, не исключал бы, что небольшое снижение количества жалоб связано, как ни странно, с увеличением в последние годы общего числа решений Конституционного суда. С 2017 года суд в год стабильно принимал не менее 3 тыс. определений и не менее 40 постановлений. В результате сложился достаточно обширный информационно-правовой массив, доступный для всех граждан на официальном сайте Конституционного суда, через обращение к которому возможно оценить перспективы подачи своей жалобы.
Что же касается качества подготовки жалоб в суд, то принципиального изменения именно за последний год в этом вопросе не произошло. Хотя долгосрочная динамика свидетельствует о том, что со временем жалобы становятся все более юридически грамотными и аккуратно оформленными
Например, 10–12 лет назад многие жалобы подавались в формате обычных исковых заявлений, требования формулировались вне связи с конституционными правами и вне связи с компетенцией Конституционного суда. В настоящее время таких жалоб стало существенно меньше.
Хотел бы обратить внимание на то, что изменения в закон о Конституционном суде, внесенные в ноябре 2020 года, расширили число субъектов, которые могут подавать жалобы в интересах граждан. Ими, в частности, могут быть не только федеральный уполномоченный по правам человека, но и региональные уполномоченные, а также уполномоченные по правам предпринимателей и по правам ребенка. Хотелось бы надеяться, что эти должностные лица станут дополнительным каналом постановки проблемных вопросов с высоким уровнем проработки позиции.
Вместе с тем количество принимаемых к рассмотрению обращений увеличивается: в какой-то мере к этому обязывает как раз то, что к нам обращаются после исчерпания других средств судебной защиты.
В то же время закон о Конституционном суде позволяет признать средства судебной защиты исчерпанными, условно говоря, досрочно, если очевидно, что иного решения, чем уже вынесенное, быть не может.
— КС наделен правом разрешать вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров России в их истолковании, которое может противоречить Конституции России. Это положение неоднократно критиковали, однако Конституционный суд Польши недавно также постановил, что национальное законодательство доминирует над правовыми актами ЕС. Как вы считаете, правильный ли это подход?
— На мой взгляд, прежде всего следует учитывать реальную государственно-правовую ситуацию, которая имела место на момент возникновения и решения данной проблемы применительно к России и к Польше. Она характеризуется довольно существенным различием. Вступая в Евросоюз, Польша вполне могла, а возможно, даже и должна была, поделиться в пользу этого союза определенной частью своего государственного и правового суверенитета. Кстати сказать, именно такая ситуация имеет место в России в ее взаимоотношениях со своими субъектами, когда правовые акты Федерации обладают более высокой юридической силой в сравнении с правовыми актами ее субъектов. Что же касается Польши, то ограничение ее государственно-правового суверенитета, вызванное вступлением в Евросоюз, тоже вполне могло бы трактоваться как принятие на себя обязательства признать приоритет правовых актов союза над правовыми актами его членов. Однако Польша трактует эту проблему иным образом, полагая, что членство в Евросоюзе не повлекло для нее лишения национальной конституции статуса высшего юридического правового акта, действующего на ее территории. На мой взгляд, в случае отсутствия четкого и вполне определенного способа решения данной проблемы в учредительных документах ЕС она вполне может найти и, вероятно, в недалеком будущем найдет свое разрешение в каком-либо двустороннем соглашении, к которому придут стороны. Отсутствие же этого соглашения будет открывать путь к покиданию Польшей ЕС либо по собственной инициативе, либо по инициативе союза. К слову, нечто подобное наблюдалось накануне выхода из ЕС Великобритании, к которой тоже предъявлялись необоснованные с ее точки зрения претензии правового характера в плане необходимости исполнения решений Европейского суда по правам человека вопреки предписаниям действующего национального законодательства и решениям высших судебных инстанций.
Что же касается России, то она, ратифицируя Европейскую конвенцию по правам человека, никоим образом и ни в каком качестве и количестве не передавала никакому надгосударственному образованию свой государственный суверенитет, сохраняя его тем самым в полном объеме
В свою очередь, наличие данного суверенитета должно означать только одно — Россия как суверенное государство функционирует на самостоятельно сформированных и нормативно закрепленных в конституции основах публичного правопорядка, частным проявлением которого является ее высшая юридическая сила, действующая применительно ко всем частям правовой системы, включая общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, в том числе в их интерпретации наднациональными судебными органами.
Именно на этом понимании и основывался, на мой взгляд, совершенно правильный подход нашего законодателя, предоставившего Конституционному суду РФ полномочия по разрешению вопроса о возможности исполнения решений международных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции России, а также решений иностранного или международного, межгосударственного суда, в том числе третейского суда, арбитража, налагающих обязанности на Российскую Федерацию, если это решение противоречит основам публичного правопорядка нашей страны.
— Конституционный суд РФ может рассматривать дела в закрытом режиме — без заслушивания позиции сторон. Почему данный подход оправдан и необходим?
— В процессе своего многолетнего функционирования Конституционный суд сформулировал достаточно много самых разнообразных правовых позиций, подлежащих применению при разрешении соответствующих правовых коллизий. В этом смысле как раз и востребован письменный способ судопроизводства, позволяющий действовать наиболее экономным образом с точки зрения длительности осуществления правосудия, что в большей мере отвечает как интересам наших заявителей, так и повышению эффективности защиты их конституционных прав и свобод.
— Неоднократно КС РФ в своих постановлениях указывал, что, несмотря на его же решения, принятые ранее по различным вопросам, законодательство не было своевременно исправлено. Как вы можете оценить данный процесс и почему, на ваш взгляд, изменения в законодательство не вносятся оперативно?
— Прежде всего, хотел бы подчеркнуть, что в абсолютном большинстве случаев внесение изменений в нормативное регулирование не является необходимым условием для исполнения постановления Конституционного суда. Постановление действует непосредственно, и уже им "исправляется законодательство".
То есть сразу после вступления в силу постановления нельзя применять норму, признанную неконституционной
В этих случаях изменения законодательства являются скорее способом обеспечения удобства правоприменителей, проявлением своеобразной систематизации нормативного массива.
Тем не менее есть такие решения, их можно пересчитать по пальцам, для реализации которых действительно необходимо изменение законодательства. Показательной в этом смысле является ситуация с постановлением от 14 мая 2012 года №11-П о пределах исполнительского иммунитета на единственное жилье, если оно является роскошным. Конституционный суд предписал федеральному законодателю внести необходимые изменения в гражданское процессуальное законодательство. Поскольку это сделано не было, то есть нарушение баланса прав должника и кредитора в пользу первого сохранялось, суд был вынужден вернуться к этому вопросу в постановлении от 26 апреля 2021 года №15-П и дать имеющее прямое действие конституционно-правовое истолкование. То есть в итоге выход, по крайней мере временный, был найден. Не исключаю, что тот или иной алгоритм решения проблемы будет обнаружен и в других случаях, когда отсутствие необходимого регулирования будет создавать затянувшийся конституционно значимый пробел.
Причем нельзя сказать, что постановление 2012 года было полностью проигнорировано. Был разработан законопроект, внесен в Государственную думу, но ею отклонен. После чего правительство поручило органам исполнительной власти разработать новый вариант законопроекта. Что же касается мотивов отклонения законопроекта Думой, то можно лишь предположить, что это связано с деликатностью ситуации, когда речь идет о единственном жилье.
В целом же работа по исполнению решений Конституционного суда идет достаточно динамично. Фактически сразу после выхода постановления, предполагающего изменение нормативного регулирования, появляется соответствующее поручение правительства органам исполнительной власти. За 2021 год уже принято 12 федеральных законов и три подзаконных нормативных правовых акта, направленных на реализацию постановлений Конституционного суда. Причем исполнены уже два постановления 2021 года, а из постановлений 2020 года, предполагающих изменение правового регулирования, такие изменения не приняты только по семи, и по большинству из них законопроекты уже находятся в Думе.
В общем, о какой-то критической ситуации с внесением изменений в нормативные акты на основании постановлений Конституционного суда говорить, как мне представляется, не приходится.
— Полномочный представитель правительства в Конституционном суде Михаил Барщевский однажды предложил Конституционному суду в своих решениях прописывать, как конкретно необходимо изменять законодательство. Наверное, это действительно ускорило бы процесс реализации решений КС РФ. Но возможно ли это?
— Согласно конституции, государственная власть в России подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Конституционный суд является высшим судебным органом конституционного контроля и относится исключительно к судебной ветви власти, что, несомненно, должно проявляться и в предоставляемых ему полномочиях. Суд воздерживается от совершения тех действий, которые должны осуществлять иные государственные органы власти и в частности власть законодательная. По этой причине в России, как и во многих других странах, роль Конституционного суда в принципе ограничивается только оценкой конституционности представленных на его рассмотрение правовых норм. Иной же вариант конструирования полномочий Конституционного суда неминуемо означал бы вмешательство в деятельность других ветвей государственной власти, что недопустимо. Поэтому законодательную работу, вытекающую из необходимости исполнения решения Конституционного суда, должен проделать законодательный орган, коим в России является Федеральное собрание РФ.
— По работе журналистам приходится читать документы судов, и иногда в них сложно разобраться, не имея специального образования. Как вы считаете, может ли суд стать более "народным" и понятным простому человеку?
— Любая профессиональная деятельность предполагает использование терминологического аппарата, позволяющего изъясняться наиболее точным и понятным образом. И профессиональная юридическая деятельность также предполагает использование значительного массива специальной терминологии, применяемой не то что одно столетие, но даже и тысячелетие. Решения КС, конечно, выходят в открытое информационное пространство и действуют далеко за пределами сугубо юридического профессионального сообщества. В этом смысле, как мне представляется, у нашего суда есть резервы по совершенствованию манеры изложения его решений. Это действительно могло бы придать им большую доступность для понимания неюридической общественностью.
— Неоднозначную реакцию в обществе, особенно в медиасреде, вызывает применение закона об иностранных агентах в России. Многие организации и граждане, признанные иностранными агентами, оспаривали такие решения в судах общей юрисдикции. Поступали ли жалобы на данный закон в Конституционный суд? И есть ли шанс, что они будут приняты к рассмотрению?
— Конституционный суд рассматривал вопрос о конституционности законодательства, регулирующего статус некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, в постановлении от 8 апреля 2014 года №10-П.
В данном акте суд подчеркнул, что законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, не предполагает негативной оценки такой организации со стороны государства
Она не рассчитана на формирование какого-либо отрицательного отношения к осуществляемой политической деятельности и не может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать ее.
Впоследствии в Конституционный суд поступали обращения по вопросам проведения проверок некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, оснований признания их таковыми. Однако с учетом выраженных в указанном постановлении позиций в принятии такого рода обращений было отказано. В том числе потому, что оценка фактических обстоятельств, на которые чаще всего ссылались заявители применительно к делу, не входит в компетенцию КС.
Если же говорить о последних изменениях законодательства, определяющего статус некоммерческих организаций и физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, то соответствующие нормативные положения в Конституционном суде на данный момент не оспаривались. Если такие жалобы поступят, суд в установленном порядке будет решать вопрос о возможности их принятия к рассмотрению.
Напомню, что для проверки Конституционным судом любого нормативного акта на соответствие основному закону требуется наличие предусмотренных оснований. Суд разрешает лишь вопросы права и не уполномочен разрешать вопросы факта, например, устанавливать, являлась ли конкретная деятельность заявителя политической, имелись ли иные основания для признания конкретного лица иностранным агентом.
— Нельзя обойти стороной и тему коронавируса. В прошлом году до КС дошли несколько заявителей, которые жаловались на введенный из-за пандемии масочный режим и другие запреты. Суд при этом однозначно указал, что здоровье человека является высшим благом, ради которого такие ограничения допустимы. Пандемия, однако, до сих пор не закончилась, и сейчас в регионах вводятся новые ограничительные меры. В связи с этим хотим спросить, продолжают ли граждане обращаться с подобными жалобами? Если нет, то как вы думаете, можно ли говорить о том, что люди осознали важность применяемых мер?
— Жалобы на меры, направленные на противодействие распространению нового коронавируса, поступали в Конституционный суд в прошлом году и продолжают поступать сейчас. Нельзя сказать, что их очень уж много: всего зарегистрировано не более 100 таких обращений. Скорее всего, такие жалобы некоторое время еще будут поступать, так как, к сожалению, возможны новые волны коронавируса, которые потребуют определенных мер реагирования со стороны государства, и ими вряд ли все и всегда будут довольны.
Как правило, обращения по коронавирусной тематике связаны с предполагаемыми нарушениями прав в связи с введением таких мер, как масочный режим, ограничение передвижения или самоизоляция для определенных категорий граждан, и привлечением к ответственности за их нарушение. Есть обращения, связанные с обязанием граждан вакцинироваться.
Чаще всего такие жалобы не отвечают даже формальным требованиям, например, в силу того, что не было самого факта правоприменения обжалуемой нормы, и в этом смысле норма оспаривается в абстрактном порядке. Или правоприменение было осуществлено вообще не судебным органом, или есть решение суда только первой инстанции и не исчерпаны другие средства судебной защиты. Иногда оспариваются даже не нормы, а действия должностных лиц или организаций. Естественно, такие жалобы не могут быть приняты к рассмотрению.
Основа для конституционной оценки ограничений, необходимых для противодействия COVID-19, была заложена в постановлении Конституционного суда от 25 декабря 2020 года №49-П, о котором вы фактически упомянули в вопросе. В Конституционный суд обратился с запросом суд общей юрисдикции, рассматривавший дело о привлечении к административной ответственности гражданина, который в период действия ограничений по пребыванию граждан в общественных местах покинул место своего проживания. Конституционный суд отметил, что на государстве лежит ответственность и за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе за счет введения ограничений свободы передвижения. При этом суд подчеркнул, что принятие государством в отношении права свободно передвигаться конституционно допустимых и вынужденных временных ограничительных мер имеет направленность на самоорганизацию общества перед возникновением общей угрозы.
Это означает, что эффективное противодействие распространению COVID-19 возможно лишь при условии, что общество и каждый гражданин в отдельности будут разумно и ответственно подходить к принятым мерам
Данные позиции получили развитие в некоторых недавних определениях Конституционного суда. Иногда в связи с пандемией ставятся достаточно специфические вопросы. Например, о возможности введения в местах содержания под стражей режима особых условий в связи с эпидемиологической обстановкой без установления срока его действия или о возможности ограничений также в связи с распространением коронавируса на проведение предварительного слушания по уголовному делу.
В некоторых случаях граждане жалуются на нарушение своих имущественных прав специальным регулированием, введенным в период пандемии. Например, поступали обращения граждан-дольщиков, жаловавшихся на принятое в апреле 2020 года правительством России временное регулирование, ограничившее применение к застройщикам мер ответственности. Жаловались граждане и на временные особенности исполнения и расторжения договоров в сфере перевозок и туризма. Так, в нескольких обращениях ставились вопросы о конституционности регулирования, закрепившего особенности исполнения договора воздушной перевозки пассажира. Речь идет, в частности, об отмене рейсов и порядке возврата гражданам денежных средств. Эти обращения также не были приняты к рассмотрению. При этом в определениях Конституционного суда об отказе в их принятии к рассмотрению обращалось внимание на конституционно значимые цели установления такого регулирования. Кроме того, в некоторых обращениях по существу ставились требования о расширении круга субъектов, для которых предусмотрены специальные государственные гарантии, например, субсидии для субъектов малого и среднего предпринимательства, ведущих деятельность в отраслях экономики, сильнее всего пострадавших от коронавирусной инфекции, а решение таких вопросов, конечно, не относится к компетенции Конституционного суда.
— Как КС РФ работает в современных условиях? Как пандемия повлияла на деятельность суда?
— Конституционный суд, конечно, вынужден реагировать на вызовы, которые порождает пандемия, что, в частности, проявляется в ограничении возможности свободного посещения здания суда, рассмотрении дел в публичном производстве, необходимости соблюдения масочного режима, вакцинации и регулярных ПЦР-тестах и т.п. Однако все это никоим образом не влечет отрицательных последствий для полноты объема и качества осуществляемого судом конституционного правосудия. Количество разрешенных судом дел растет, а обращения, кстати сказать, можно подавать как письменно почтой, так и в электронном виде.