Первый замминистра финансов РФ: улучшить госуправление помогут IT-технологии

О том, как шла реформа бюджетного процесса, как развивалась система управления госфинансами и почему Минфин должен быть "на острие" информационных технологий и новаций, в интервью ТАСС на полях Московского финансового форума рассказала первый заместитель министра финансов Татьяна Нестеренко.

— Татьяна Геннадьевна, вы пришли в Министерство финансов России в очень сложный период — в 1998 году. В этом году как раз круглая дата — 20 лет с момента дефолта. За эти 20 лет был пройден большой путь в планировании, подготовке бюджета. Расскажите, какая в тот период была ситуация с государственными финансами и какова она сейчас? Какие основные вехи в бюджетном процессе вы можете выделить? Какие изменения произошли при подготовке бюджета на будущую трехлетку?

— Если говорить о ситуации 20-летней давности, важно помнить, что в тот период происходило становление всей экономической и финансовой системы страны. Для общей иллюстрации ситуации тех лет приведу лишь несколько фактов.

На тот момент еще не была сформирована единая система законодательного регулирования системы управления государственными финансами — Налоговый и Бюджетный кодексы были приняты в июле 1998 года, а вступили в силу в 1999 и в 2000 годах соответственно. Тогда же впервые в Государственную думу РФ был внесен отчет об исполнении федерального бюджета.

Отсутствовало как полноценное законодательное разграничение полномочий между уровнями государственного управления и местного самоуправления, так и формализованные методики распределения финансовой помощи регионам, что порождало "необеспеченные мандаты" и в целом дисбалансы в бюджетной системе России.

Еще только формировалась сеть территориальных органов Федерального казначейства, и далеко не все получатели бюджетных средств были переведены на финансирование через лицевые счета в органах казначейства. 4 марта 1998 года Государственная дума впервые приняла закон о федеральном бюджете на 1998 год (однолетний), а подписан президентом он был только 26 марта, то есть целый квартал страна жила фактически в отсутствие главного финансового документа. К тому же стоит добавить, что уровень государственного долга в 1997 году составил 49,8%, в 1998 году — 138,5%, а сложнейшая экономическая ситуация привела к временному замещению нормальных финансовых потоков взаимозачетами.

Действительно, с тех пор пройден большой путь в части планирования и подготовки бюджета. Но, сравнивая ту ситуацию с сегодняшней, нужно понимать, что и экономические условия, и характер задач, стоящих перед финансовой системой, изменились кардинально.

20 лет назад стояли задачи обеспечить единство бюджетной системы, создать основополагающие нормативную и методическую базы управления государственными финансами, а в финансовом отношении порой стоял вопрос обеспечения исполнения элементарных обязательств государства.

Сегодня, когда уровень государственного долга к ВВП составляет порядка 14%, сформирована обширная нормативно-правовая база, регламентирующая практически все процедуры в рамках бюджетного процесса, обеспечена информатизация бюджетного процесса, — мы больше говорим о повышении долгосрочной устойчивости бюджетной системы, стратегической эффективности управления государственными финансами (и государственного управления в целом), не забывая, конечно, и о повышении операционной эффективности.

Развитие системы управления государственными финансами проходило в несколько этапов. Примерно до 2004 года шел процесс создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса. На этом этапе вводились формализованные методики распределения основных межбюджетных трансфертов, обеспечивалась организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств, шло разграничение полномочий, и соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований, ликвидировались "необеспеченные федеральные мандаты" и упорядочивались основные социальные обязательства.

С 2004 по 2010 годы осуществлялся переход на трехлетнее бюджетное планирование, устанавливался механизм сбережения нефтегазовых доходов и законодательное ограничение дефицита бюджета, также осуществлялся переход к планированию расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. Наряду с этим происходило упорядочение системы межбюджетных отношений, на законодательном уровне утверждались основные принципы и позиции бюджетной классификации, создавалась система мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, была предпринята первая попытка системного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

В 2010 году начался переход к формированию бюджета в структуре государственных программ. В рамках этого процесса были значительные преобразования в сфере оказания государственных услуг — перевод бюджетных учреждений со сметного финансирования на предоставление субсидии на выполнение государственного задания, зачисление доходов от деятельности в самостоятельное распоряжение учреждений, исключение субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений и т.д. Также происходило реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля, была создана информационная система "Электронный бюджет", введено казначейское сопровождение, повышалась открытость бюджетного процесса.

Сейчас Минфин работает над формированием проекта новой концепции повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2024 года. Эта концепция предусматривает, в частности, работу по таким направлениям, как внедрение обзоров бюджетных расходов, формирование системы оценки эффективности налоговых льгот на основе принятой в международной практике концепции налоговых расходов. Также в ней идет речь о совершенствовании системы государственных программ с учетом выделения в них проектной и процессной составляющей, их координации с региональными программами и программными документами госкорпораций и компаний с госучастием, совершенствовании контрактной системы, расширении возможностей участия негосударственных организаций в оказании социальных услуг, а также централизация обеспечивающих функций федеральных государственных органов и подведомственных им учреждений. Практически все эти направления предполагают необходимость использования и дальнейшего развития системы "Электронный бюджет". Кроме того, одной из приоритетных задач на данном этапе является принятие новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Если говорить об особенностях составления проекта бюджета на 2019–2021 годы, можно выделить следующие.

Формирование проекта бюджета на 2019–2021 годы осуществляется в соответствии с новыми правилами, утвержденными в марте 2018 года. Главной новацией правил является разделение общего объема бюджетных ассигнований в целях планирования на так называемые базовые и дополнительные. Под базовыми понимаются текущие, переходящие из года в год и рассчитываемые в соответствии с определенной методикой, а под дополнительными — средства на реализацию новых инициатив. Расчет базовых ассигнований на основе единой методики обеспечивает бо́льшую прозрачность бюджетного планирования, при этом предусматривается больше времени на обсуждение вопросов распределения дополнительных ассигнований.

Особенностью этого бюджетного цикла является также необходимость учета при составлении бюджета национальных проектов, обозначенных президентом.

Также приняты поправки в Бюджетный кодекс, которые предусматривают формирование в составе федерального бюджета на период до 2024 года Фонда развития для финансового обеспечения мероприятий национальных проектов. Объем фонда за шесть лет составит 3,5 трлн рублей (то есть примерно по 585 млрд рублей ежегодно), а источником финансового обеспечения выступят государственные внутренние заимствования — ОФЗ.

— В 2013 году запущен проект "Бюджет для граждан". Что изменилось с тех пор, какую информацию там можно увидеть? Устраивает ли Минфин формат "Бюджета для граждан"? Кто им пользуется, по вашим оценкам, насколько активно? Будет ли меняться формат или добавляться новые сведения?

— Изначально в 2013 году проект Минфина "Бюджет для граждан" был запущен по поручению президента для решения задачи по созданию методологии для публикации бюджетов для граждан на всех уровнях управления.

Благодаря методологической поддержке и публикации ежегодных докладов Минфина о лучшей практике бюджета для граждан, уже начиная с 2016 года все 85 субъектов России представляют основные положения своих законов о бюджетах в доступной для граждан форме. Для сравнения: в 2013 году было 46 регионов, 77 — в 2014 году и 82 — в 2015 году.

Созданная в том же году рабочая группа Минфина по развитию проекта "Бюджет для граждан" сегодня продолжает свою деятельность уже в расширенном составе (с участием сотрудников аппарата правительства РФ, заинтересованных ФОИВ, представителей финорганов субъектов и экспертного сообщества). Для повышения открытости управления государственными и муниципальными финансами проект реализуется по нескольким основным направлениям.

Первое — это анализ международных стандартов открытости управления бюджетами, а также разработка и внедрение отдельных инструментов на основе лучшей международной практики.

Второе направление — создание методологии и мониторинг открытости бюджетных данных субъектов.

Также мы работаем над развитием механизмов вовлечения граждан в бюджетный процесс на местном уровне на основе широко распространенной в мире практики инициативного бюджетирования.

И последнее — это разработка мероприятий по повышению бюджетной грамотности населения и организация и проведение конкурсов идей среди населения по представлению "Бюджета для граждан".

При этом направления проекта по развитию инициативного бюджетирования, бюджетной грамотности и организации конкурсов направлены на продвижение и обеспечение практической значимости открытых бюджетных данных, стимулирование спроса на них среди населения.

Одним из наиболее активно развивающихся за последние годы направлений проекта Минфина "Бюджет для граждан" является инициативное бюджетирование. Руководство многих регионов уже ощутило положительные социально-экономические эффекты участия граждан в выдвижении и реализации проектов местных инициатив, укреплении потенциала местного самоуправления, формировании особой инфраструктуры для взаимодействия местных властей и граждан по определению приоритетов бюджетных расходов.

Результатом такого всестороннего подхода стал стремительный рост количества субъектов России, внедряющих практики инициативного бюджетирования на своей территории: в 2014 году — только восемь субъектов, а в 2018 — уже 51 субъект. В этом году в рамках Московского финансового форума на сайте Минфина будет опубликован первый доклад о лучшей практике инициативного бюджетирования в субъектах и муниципальных образованиях.

Опыт России в сфере развития участия граждан в определении приоритетов расходования бюджетных средств был высоко оценен на международном уровне. В этом году опыт России впервые был представлен в качестве лучшей практики в составе международной публикации о применении партисипаторного бюджетирования в мире за последние 30 лет. В 2018 году также впервые опыт российского региона — Республики Саха (Якутия) — по поддержке местных инициатив вышел в финал международного конкурса проектов партисипаторного бюджетирования среди 65 стран мира, проводимого международной организацией International Observatory on Participatory Democracy (IOPD). Победители конкурса будут объявлены в ноябре 2018 года в Барселоне.

Минфин России уже провел ряд международных мероприятий для распространения информации о российском опыте открытости бюджета и инициативного бюджетирования: в 2017 году в рамках МФФ состоялась панельная сессия об открытом бюджете и инициативном бюджетировании, в 2017 году в Уфе был проведен первый международный форум стран БРИКС на тему вовлечения граждан в развитие общественной инфраструктуры. В рамках второго дня МФФ текущего года пройдет международная конференция "Участие граждан как ресурс развития: российский и международный опыт инициативного бюджетирования".

Что касается одного из продуктов проекта Минфина — ежегодной публикации брошюры "Бюджет для граждан" к проекту и к закону о бюджете, следует отметить, что такой формат как раз был внедрен на основе лучшей международной практики, рекомендованной Международным бюджетным партнерством (МБП), оценивающим Индекс открытости бюджета в 115 странах мира. Имеющейся в нем информации достаточно для формирования общих представлений об источниках доходов, направлениях расходов федерального бюджета, динамике основных параметров бюджета, запланированных показателях государственных программ.

В то же время, если говорить о будущем данного продукта, на определенном этапе развития Единого портала бюджетной системы страны публикация отдельных брошюр останется в прошлом. По этому пути уже пошли некоторые регионы, которые ежегодно формируют определенный онлайн-контент о законе о бюджете и о его исполнении в более понятной для граждан форме в составе своих порталов открытых бюджетных данных. Например, это Пермский край и Санкт-Петербург.

— Казначейство в этом году запустило "пилот" по централизованному бухгалтерскому учету других ведомств. Начали с Росаккредитации, а со следующего года хотят включить в программу еще девять органов власти. Глава Федерального казначейства Роман Артюхин говорил о том, что цель — стать более функциональной структурой, снять с ведомств бремя бухгалтерского учета. Это закономерный процесс? Куда он пойдет дальше, какие еще финансовые процессы могут быть централизованы?

— Мы вместе с казначейством действительно сейчас работаем над централизацией и специализацией ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности. Это повысит эффективность расходов бюджета и будет способствовать совершенствованию системы госуправления.

В этом году уже запущен масштабный проект по централизации бухгалтерского учета. Уже сейчас Федеральная служба по аккредитации, Министерство просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ передали полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности в казначейство.

В рамках этого проекта в течение трех лет планируется перевести на обслуживание в казначейство все федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит правительство, их территориальные органы и федеральные казенные учреждения.

В результате передачи бухгалтерских полномочий в Федеральное казначейство мы ожидаем положительного эффекта в нескольких направлениях — снижения рисков недостоверности учетных данных, повышения прозрачности и подотчетности, улучшение финансовой дисциплины и повышения эффективности и оптимизации ежегодных расходов бюджета на ведение бюджетного учета и формирования отчетности.

При этом федеральные органы власти получат новые сервисы и возможности и смогут направить высвобождаемые ресурсы на выполнение других приоритетных задач.

В ближайшем будущем мы также планируем оптимизировать функцию ведения учета за счет внедрения технологий системы "Электронный бюджет", оптимизации бизнес-процессов, концентрации всех транзакционных издержек в Федеральном казначействе.

— Президент России в своем послании Федеральному собранию много говорил о повышении эффективности госуправления. Что в этом отношении делает Минфин? Как вы планируете повышать эффективность внутри ведомства и эффективность управления государственными финансами в целом? Какие видите практические шаги?

— Из теории всем известно, что эффективность государственного управления подразделяется на стратегическую и операционную.

Большая часть вопросов операционной эффективности находится непосредственно в сфере нашей компетенции, и здесь проводилась и проводится большая работа: это и развитие системы закупок, и создание системы "Электронный бюджет", и работа по совершенствованию методологии обоснований бюджетных ассигнований, и совершенствование механизмов оказания социальных услуг, и казначейское сопровождение, и многое другое.

Стратегическая же эффективность (характеризующая то, каких конечных общественно значимых результатов удается добиться за счет тех или иных мероприятий) является производной от эффективности всей системы государственного управления. Поэтому Минфин как финансовый орган не может не заниматься вопросами повышения эффективности государственного управления в целом.

Самое главное здесь, на наш взгляд, — построение работы органов исполнительной власти по программам, сформированным на основе или во исполнение стратегии. Сами по себе госпрограммы, будучи достаточно широкими и охватывающими целые отрасли, включают в себя как текущие мероприятия, так и проекты, предназначение которых — сфокусировать ресурсы и финансовые, и организационные, и интеллектуальные на выбранных приоритетах.

Немаловажно и то, что при ответе на вопрос "кто?" может и должен рассматриваться вопрос распределения полномочий в соответствующей сфере между уровнями государственного управления и местного самоуправления — на каком уровне решение поставленных задач можно организовать оптимальным образом.

В системе "Электронный бюджет" Минфин реализовал полный цикл бюджетных процедур от планирования бюджета до его исполнения. Практически все бюджетные документы переведены в электронный вид, в разы сократились сроки подготовки принятия решений для совершения финансовых операций.

Однако мы идем дальше и считаем, что очень важно обеспечить увязку финансовых данных с целями и результатами документов стратегического планирования различного уровня, обеспечить координацию мероприятий государственных программ, в том числе реализуемых в рамках национальных проектов.

Для того чтобы обеспечить мониторинг достижения целей и показателей национальных проектов, в рамках системы "Электронный бюджет" будет создана подсистема управления национальными проектами. Система обеспечит стандартизацию и синхронизацию процессов управления проектами в органах власти различного уровня, формирование единого источника информации о реализации национальных проектов, повысит оперативность и сбалансированность управленческих решений по результатам мониторинга реализации проектов. Все это будет способствовать повышению эффективности государственного управления в целом.

В рамках создания и развития системы "Электронный бюджет" мы поняли, что необходимо нормативное закрепление подходов к систематизации и гармонизации информации. В стране сейчас есть ряд вопросов по этой теме, которые необходимо решить. Это дублирование информации в различных информационных ресурсах, наличие противоречий между такими ресурсами, недостаточность и неструктурированность данных в информационных ресурсах, отсутствие систематических и своевременных работ по совершенствованию и актуализации информационных ресурсов.

Для решения этих вопросов Минфин уже сейчас осуществляет межведомственную координацию работ по разработке, ведению, изменению и применению общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области. Разработан проект федерального закона "О систематизации и гармонизации информации в Российской Федерации", определяющий правовые основы и принципы систематизации и гармонизации информации — минимизация количества объектов систематизации, обеспечение максимальной гармонизации формируемой информации и др., — а также особенности формирования, ведения и применения информационных ресурсов в России (информационное обеспечение, методы гармонизации, их категорирование).

Реализация этого закона позволит сократить расходы на содержание и ведение государственных информационных ресурсов, а также повысить качество межведомственного взаимодействия и сократить издержки населения и бизнеса в рамках взаимодействия с органами государственной власти.

Рассмотрим конкретный пример — формирование и ведение Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния.

Его ведение предусмотрено с 1 октября 2018 года.

Именно в нем будут формироваться и регистрироваться записи актов гражданского состояния всех граждан страны, а также сведения о совершении в отношении них иных юридически значимых действий.

Раньше записи актов гражданского состояния составлялись в каждом субъекте России отдельно, информационный обмен между ними осуществлялся преимущественно посредством направления "почтовых" запросов.

С 1 октября 2018 года реестр станет единым для всех, он будет формироваться по единым правилам и форматам, в нем будут применяться единые справочники и классификаторы. Кроме того, сейчас осуществляется перевод в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния начиная с 1926 года.

Здесь идет речь о базовых сведениях о каждом человеке, таких как фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, пол, реквизиты записи акта гражданского состояния о рождении и смерти, СНИЛС, ИНН, номер водительского удостоверения и другие. Минфин России разработал проект федерального закона о формировании такого информационного ресурса.

"Донорами" информации для такого ресурса о населении должны стать государственные информационные ресурсы, в которых впервые регистрируются сведения о людях.

При этом ресурс о населении в свою очередь будет также являться "донором" для государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о населении России, чтобы обеспечить их актуальность и достоверность и создать возможность сопоставления и прослеживания изменений этих данных.

Это последний из несозданных ключевых информационных ресурсов государства, которые должны стать основой для формирования и ведения всех других информационных ресурсов в рамках государственного управления, в том числе в целях повышения его эффективности.

Уход от бумаги и многократного ввода неструктурированной информации позволит в разы ускорить документооборот, сократить скорость принятия управленческих решений и повысить достоверность информации, а следовательно — качество государственного управления.

В перспективе это создает основы для цифрового государства, ключевая характеристика которого — возможность гражданам совершать прямые транзакции с государством. То есть не только подать заявление на оказание услуги или получить нужную электронную информацию, но и непосредственно получить ее результат в электронном виде для реализации своих прав и обязанностей.

В чем здесь выгода для государства: стоимость цифровой транзакции в 20 раз дешевле заказа услуг по телефону и в 50 раз дешевле личного контакта гражданина с чиновником.

Но сами по себе новые информационные технологии лишь дают нам возможность более эффективно реализовывать свои функции. Основной вопрос в том, как мы сможем, применяя их, перестроить внутренние процессы, упростить их, одновременно сократив объем и повысив качество формируемых нами данных и принимаемых на их основе решений.

Беседовала Дарья Карамышева