Министр юстиции России Константин Чуйченко рассказал в интервью ТАСС о деталях разработки нового Кодекса об административных правонарушениях, готовящемся проекте мультиучреждения ФСИН, проблемах в адвокатуре и способах их решения, а также о запуске цифрового нотариата и других перспективах развития ряда важнейших сфер, которые курирует министерство.
— Константин Анатольевич, скоро уже год, как вы возглавляете Министерство юстиции, круг задач которого очень широк. Минюст — ключевое министерство в сфере разработки законопроектов, мониторинга правоприменения: это и сопровождение подведомственных Минюсту службы исполнения наказаний и службы судебных приставов, и судебная экспертиза, и контроль за деятельностью партий и НКО, и защита интересов России в зарубежных судах. Насколько Минюсту удается справляться с таким большим спектром задач?
— Министерство юстиции, конечно, справляется. Но хотелось бы продвинуться дальше, усовершенствовать нашу работу, сделать ее более эффективной, адресной, приближенной к повседневной жизни и проблемам людей. Надо всегда помнить, что для нас человек, его законные права должны стоять на первом месте. В этом направлении мы и будем совершенствовать свою работу.
Что касается судебных тяжб на международном направлении, действительно, их в последнее время все больше и больше. Россия становится объектом юридических атак, и эта практика, к сожалению, расширяется. Мы должны выстроить систему адекватных ответов на вызовы наших зарубежных оппонентов.
— Минюст курирует работу двух крупных федеральных служб — службы исполнения наказаний и службы судебных приставов. Какие изменения в их работе, на ваш взгляд, нужны?
— Что касается службы исполнения наказаний. Сейчас вместе с коллегами из ФСИН мы активно работаем над основным документом стратегического планирования — Концепцией развития уголовно-исполнительной системы на период до 2030 года.
Вы наверняка знаете, но я напомню такие важные цифры: с 2010 года на 40% снизилось количество лиц, находящихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, и, соответственно, на 13% уменьшилось количество исправительных учреждений. В настоящее время в 923 учреждениях уголовно-исполнительной системы содержатся 486 тысяч человек.
Кстати, по показателю количества людей, находящихся в СИЗО и колониях, на 100 тысяч жителей Россия перешла на 17-е место в мире. Для сравнения: США занимают третье место
Но, несмотря на эту позитивную тенденцию, мы должны продолжить работу по гуманизации…
— В каком направлении?
— Сейчас разрабатывается генеральная схема ФСИН. Она позволит оптимизировать более 100 исправительных учреждений. Мы будем вносить изменения в законодательство, направленные на гуманизацию уголовной ответственности и наказания, передислоцировать осужденных в исправительные центры, создавать исправительное учреждение нового типа, улучшать условия труда осужденных, выстраивать службу пробации на базе уголовно-исполнительных инспекций.
Надо в отношении осужденных за нетяжкие преступления активнее использовать такие виды наказания, которые не связаны с лишением свободы. Это, прежде всего, принудительные работы. Нужно развивать систему исправительных центров.
Мы должны признать, что работа некоторых учреждений УИС является просто неэффективной. Например, в колонии отбывает наказание 100 человек, а служат там 130–140 сотрудников.
Поэтому мы сегодня должны создать такую генеральную схему развития системы учреждений ФСИН, которая будет включать комплекс проектно-управленческих решений, направленных на обеспечение эффективной работы. Они будут отвечать на вопрос о том, какие лимиты, какие мощности и какие режимы в плане исправительных учреждений должны быть в том или ином регионе.
И надо вести речь о концентрации этих учреждений максимально в одном месте. К сожалению, зачастую эти учреждения расположены в городах, поселках, других населенных пунктах, и это создает определенный дискомфорт местным жителям.
— А как можно решить эту доставшуюся в наследство ситуацию с расположением учреждений в центре городов?
Сегодня мы работаем над предложением о пилотном проекте в одном из регионов — я не хотел бы пока называть его, — где хотим сосредоточить все 20 учреждений уголовно-исполнительной системы, которые там находятся. Расположить их в одном месте недалеко от областного центра, чтобы было удобно всем. Мы сейчас подбираем площадку — она будет находиться в 5–6 км от города
Естественно, надо позаботиться о хорошей транспортной доступности: там будет и хорошая дорога, и общественный транспорт. Мы хотим создать все условия, которые будут соответствовать требованиям международных норм и российского законодательства, принципам человечности и гуманности.
Согласитесь, нормы XIX — начала XX века, когда строились здания многих из действующих СИЗО, сильно отличаются от тех норм, которые сейчас установлены законодательством. Получается, законодательство и отношение к человеку поменялось в сторону гуманизации, а инфраструктура осталась старой. Вывод — надо оптимизировать и менять инфраструктуру, строить новую.
Мы предполагаем, что в учреждении нового типа можно будет разместить кабинеты адвокатов, офис контрольно-надзорных органов, в том числе и офис ОНК.
Если мы получим одобрение и этот проект состоится, то общественные организации тоже будут иметь возможность работать на месте и осуществлять свои функции.
— Очень интересная инициатива.
— Кроме того, здесь очевидны и служебные преимущества, потому что в большом учреждении гораздо эффективнее можно осуществлять служебную деятельность: мы решим проблему с так называемыми перебросами (запрещенных предметов, включая мобильные телефоны — прим. ТАСС), проблему с мобильной связью. Ведь в населенном пункте очень сложно использовать глушилки, так как связь будет глушиться не только в соответствующем учреждении, но и у граждан, которые проживают в непосредственной близости к СИЗО.
Далее, говоря о проекте учреждения УИС нового типа, хочу отметить и экономические и управленческие плюсы. Здесь будет находиться единая служба закупки для нужд учреждения, единые мощности хранения, единые мощности по обеспечению всех осужденных работой. И еще мы также решаем проблему пересылки, транспортировки заключенных, когда они будут просто из следственного изолятора переходить пешком в тот участок режима, который определен им приговором суда. И в случае, когда их переводят на другой вид режима, тоже не надо проходить тяжелую и изнуряющую для всех процедуру этапирования.
Есть и другие преимущества: медицинское обеспечение будет централизовано. Кстати, я хотел бы отметить, что во ФСИН медицина находится на достаточно хорошем уровне. По крайней мере, все те учреждения, которые я уже посетил, обладают хорошими медсанчастями и обеспечены всем необходимым на уровне хорошей районной больницы. Но мощности эти задействованы не очень эффективно. Например, в стоматологический кабинет врач-стоматолог приходит один-два раза в неделю на полдня, иногда на два часа. А здесь будет единый хорошо оборудованный медицинский комплекс.
И еще в поддержку этого проекта я хотел бы сказать, что мы создаем, по сути, новую реальность. Учреждение, проект которого мы сейчас разрабатываем, не будет выглядеть агрессивно, брутально. В этом учреждении мы не увидим никакой колючей проволоки
И в целом мы говорим о том, что создаем человеческие условия для людей, которые совершили преступление, но тем не менее являются нашими гражданами, а также создаем условия для людей, которые несут там службу. Поверьте, эта служба не просто некомфортная, она очень-очень тяжелая, в том числе и психологически. Люди, которые выполняют эту нелегкую работу, каждый день сталкиваются с вызовами и дискомфортом. Конечно же, эта служба должна осуществляться в достойных условиях.
— Проект таких учреждений нового типа связан с идеей переноса СИЗО и колоний из городов, это вызвало полярные реакции. В большинстве регионов эту инициативу поддерживают, но были и критические отзывы.
— Я читал и в Telegram-каналах, и в других источниках о том, что очень обеспокоены правозащитные организации. Будто все это планируется для того, чтобы общественникам и адвокатам было тяжело в СИЗО или колонию доехать, мол поэтому мы хотим убрать учреждения из городов.
Нет, не для этого. Мы действительно хотим убрать эти учреждения из городов, потому что тюрьма и нарушение закона — это не норма. Учреждение уголовно-исправительной системы не должно находиться рядом со стадионом или рядом со школой. Другое дело, что учреждения надо располагать в непосредственной близости от крупных населенных пунктов, чтобы всем было удобно — и сотрудникам, и следователям, и правозащитникам.
— Вы говорите о новых условиях. Камеры тоже будут другими?
— Естественно, камеры будут другие. Посмотрите, например, на следственный изолятор в Калуге. Он построен во второй половине XVIII века. И внутри, и снаружи здание выглядит, мягко говоря, удручающе. И подобных примеров по стране очень много.
— От ФСИН перейдем к ФССП. Судебные приставы в целом занимаются тем же, что и налоговая служба, — работой с гражданами и организациями, чтобы они совершили обязательные платежи. Но налоговая служба стала грандиозным цифровым ведомством. У приставов все сложнее — им достается работа с долгами. Хотя объем работы близок — в прошлом году на взыскании приставов находилось 11 трлн рублей, что сравнимо с половиной годового бюджета страны. Можно ли ожидать, что и приставы станут суперцифровым ведомством?
— Собственно говоря, это одна из главных целей. Будем оптимизировать все, что касается процесса работы приставов. Действительно, то, что сделано в налоговой службе, должно быть примером для судебных приставов.
В части работы ФССП выделил бы проекты по цифровизации и улучшению электронного взаимодействия службы приставов с органами государственной власти и другими организациями, например банками.
Не могу не напомнить, что в этом году мы разработали и направили в правительство проект закона, с принятием которого ФССП России будет наделено полномочиями по государственному контролю (надзору) за деятельностью кредитных и микрофинансовых организаций, осуществляющих возврат просроченной задолженности физлиц. Служба будет формировать перечень таких организаций и следить за их взаимодействием с должниками.
— Одной из тем года стала подготовка проекта нового КоАП. Дважды проект кодексов проходил процедуру общественного обсуждения. И вы сами выразили мнение, что спешка здесь опасна. На каком этапе находится разработка кодекса и процессуального КоАП? Когда они могут быть внесены законодателям?
Разработка нового КоАП оказалась достаточно сложной, и в начале пути мы не предполагали, что столкнемся с таким массивом вопросов. Выяснилось, что наука административного права в определенном смысле не получала до настоящего времени должного внимания
Поэтому многие теоретические вопросы нам приходилось решать непосредственно на практике при подготовке проекта нового КоАП. Например, нами было принято решение о том, что надо разделить материальное право и процессуальное право. Как раз именно для того, чтобы это регулирование представляло собой систему.
Подготовка проекта КоАП оказалась сложной и долгой еще и потому, что здесь сходятся интересы практически всех органов власти, бизнеса, гражданского общества. И очень непросто порой найти компромисс.
Думаю, разработка КоАП будет стимулировать развитие административного права, административного процесса как очень серьезной отрасли юридических знаний. Здесь важно получить систему принципов, которые будут отвечать и духу времени, и интересам людей.
Что касается прогнозов. Могу сказать, что мы в ближайшее время займемся процессуальной частью, после чего будем обсуждать особенную часть. Я не исключаю, что мы разместим проекты КоАП и ПКоАП для общественного обсуждения еще раз в начале следующего года. Кстати, хочу отметить, что именно на примере Кодекса об административных правонарушениях видна эффективность существующей системы общественного обсуждения. Она реально работает. Мы не просто прислушиваемся к пожеланиям, а находимся в постоянном диалоге с общественностью.
— Вы говорили, что за 18 лет действия нынешнего КоАП было внесено множество изменений, добавлялись составы нарушений, менялись санкции, часть статей уходила. В итоге действующий кодекс содержит ряд противоречащих норм. Например, если пешеход перебегает дорогу в неположенном месте — штраф 500 рублей, а если железнодорожные пути — 100 рублей. На ваш взгляд, удалось ли сделать новый проект более сбалансированным?
— Это вы говорите про действующую редакцию. Ведь штрафы 100 рублей были введены в КоАП 18 лет назад и с момента принятия самого кодекса не пересматривались. Поэтому, как вы понимаете, эффективность таких штрафов нулевая.
В связи с этим в рамках работы над новым кодексом запланировано увеличение минимального размера штрафа до 500 рублей.
В ряде случаев очевидна несоразмерность административных штрафов, установленных за схожие правонарушения, как в вашем примере — переход автомобильной дороги и железнодорожных путей в неположенном месте. По таким составам необходимо выравнивать штрафы, что и будет сделано.
— В обществе больше всего опасений о росте штрафных санкций. Правильно я понимаю, что целью нового кодекса было не увеличение санкций, а намерение сделать его более современным, отвечающим действующим реалиям?
— Абсолютно верно. Даже поднимая минимальный размер штрафа до 500 рублей, тем не менее мы предусмотрели очень много случаев, когда можно получить скидку, уплатив в течение определенного срока половину суммы штрафа. Просто те штрафы 100 рублей, повторюсь, принимались в другое время, в другой экономической ситуации, и на сегодняшний день даже администрирование этих штрафов для государства дороже взыскиваемой суммы. Здесь мы обязаны придерживаться принципов разумности и адекватности.
То, что у нас кодекс не репрессивный, подтверждает и то, что по многим составам административных правонарушений мы предусматриваем наказание в виде предупреждения.
Еще раз скажу — наша цель была уйти от репрессивности, а кодекс сделать именно регуляторным механизмом, направленным на предотвращение правонарушений, а не на наказание. Понятно, в определенных случаях наказание должно быть достаточно жестким. Но эта жесткость должна соотноситься с той общественной опасностью, которое правонарушение в себе несет
— Сейчас внедряются технологии фотовидеофиксации. Насколько широко это предполагается применять для фиксации административных правонарушений и какие критерии будут обозначены в КоАП РФ?
— В проекте нового КоАП сохраняется возможность фото- и видеофиксации административных правонарушений в сфере дорожного движения и благоустройства территории.
При этом мы планируем установить дополнительные требования как к самим камерам, правилам и местам их установки, так и к хранению и обработке полученных с их помощью фото- и видеоматериалов.
Такие правила будут утверждаться постановлением Правительства Российской Федерации и позволят сделать процесс фото- и видеофиксации административных правонарушений более прозрачным и понятным. Кроме того, это поспособствует снижению социального напряжения в среде водителей в силу введения обязательного обозначения камер и правил их установки на участках дорог с наибольшей аварийностью или потенциальной опасностью. Такие меры станут дополнительной гарантией права на обжалование незаконно или ошибочно вынесенных постановлений.
— Чего ждать бизнесу от нового КоАП?
— Технологичности и разумности. Ну и в определенном смысле строгости в случае, если бизнес ведет себя некорректно, и его деятельность противоречит действующему регулированию и причиняет вред правам и законным интересам граждан. Это если коротко.
Проект нового КоАП и связанные с ним законопроекты, мы надеемся, поспособствуют сокращению административной нагрузки на бизнес. Еще раз подчеркну, мы трансформируем институт административной ответственности из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания с учетом риск-ориентированного подхода.
Я уже говорил, что мы вводим правило, где штраф будет заменен предупреждением за впервые совершенное правонарушение. Кроме того, планируется исключить назначение административного штрафа одновременно юридическому лицу и его должностному лицу, ввести скидку на уплату штрафа для большинства составов административных правонарушений. Отдельно хочу подчеркнуть приравнивание субъектов малого бизнеса при назначении административного наказания к индивидуальным предпринимателям. Эта мера позволит существенно снизить санкции и поддержать малый бизнес.
— Недавно вы заявляли, что недовольны ситуацией в российской адвокатуре. Какие именно вы видите проблемы и пути их решения?
— Недоволен не только я. Думаю, недовольны и сама адвокатура, и граждане, которые зачастую не получают должного уровня работы по представлению их интересов в судах и других органах.
К сожалению, на сегодняшний день у нас адвокат воспринимается или как какой-то "решала", или как шоумен в ток-шоу на телевидении, или как колумнист в журналах светской хроники. Все это имеет право быть, но никаким образом не относится к профессиональной адвокатской деятельности
Все-таки нужно помнить, что адвокат осуществляет очень серьезную функцию. Его работа — это часть правосудия, и нужно ответственно к этому относиться. Адвокаты не являются государственными служащими, но они осуществляют функцию по представлению интересов наших граждан в судах, в административных органах. Это серьезная работа. Я бы даже сказал, что это квазигосударственная работа с точки зрения поставленных задач.
Адвокатура была, есть и будет независимым институтом. Эти фундаментальные принципы надо сохранять и поддерживать. Другое дело — в адвокатуре должен в полную меру заработать принцип саморегулирования, который принесет порядок.
Вместе с тем отношения Минюста к адвокатуре определены как контрольно-надзорные. И я думаю, что в ближайшее время нам с адвокатским сообществом нужно как следует все обсудить, поспорить, прийти к консенсусу, подготовить документы, которые определят суть наших дальнейших взаимодействий.
На мой взгляд, адвокатура должна в какой-то части координировать свою деятельность с Минюстом и государством. Например, Минюст должен принимать активное участие в экзамене адвокатов. Минюст должен вести единый государственный реестр адвокатов, чтобы не было сомнительных игр, когда адвокат, лишенный в одном регионе своего статуса, идет и спокойно получает адвокатский статус в другом. Конечно, на мой взгляд, если адвокат лишается статуса, то это должно быть не на год и не на два, как сейчас.
— Какой, по-вашему, должен быть минимальный срок?
— Если мы считаем, что надо ограничивать каким-то сроком, то, наверное, лишать статуса нужно минимум на пять лет.
— К нотариату у вас нет таких претензий? И насколько уже готова к запуску система цифрового нотариата?
— Я бы сказал так: в нотариате принцип саморегулирования функционирует достаточно успешно. И я могу сказать, что нотариат на сегодняшний день является хорошим образцом саморегулирования. Но это абсолютно не значит, что там нет проблем.
Что касается цифрового нотариата — он заработает с начала следующего года. Не так давно подписаны десять приказов Минюста, которые посвящены как раз этим вопросам
— Как будет выглядеть сама процедура в рамках цифрового нотариата?
— При удаленном взаимодействии человек, обратившийся к нотариусу, направляет ему через единую информационную систему нотариата заявление о совершении нотариального действия с приложением необходимых документов в электронной форме. При этом заявление должно быть подписано усиленной квалифицированной подписью заявителя. Также заявление может быть передано с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг.
Нотариус изготавливает нотариальный документ в электронной форме и направляет обратившемуся заявителю (либо по его просьбе) документ на бумажном носителе.
Положения Федерального закона позволили внести в российскую практику возможность участия в удостоверении сделки двух и более нотариусов, нотариальные конторы которых расположены в разных местах.
С одной стороны, это позволяет обеспечить требования по законности сделки, с другой — исключить или сократить возможные затраты сторон. Думаю, что удостоверение сделки двумя и более нотариусами будет весьма востребовано, например, при покупке квартиры в другом регионе. Учитывая обширную территорию нашей страны, это позволит участникам сделки значительно сэкономить свое время и средства.
— Насколько вы оцениваете безопасность защиты данных участников сделки?
— Единая информационная система нотариата отвечает всем необходимым техническим требованиям, а также требованиям безопасности содержания в ней персональных данных.
Граждане и бизнес получат новые комфортные условия, которые гарантируют их правовую защиту. Кроме того, учитывая ситуацию с пандемией, на наш взгляд, это хороший повод для использования электронных технологий.
— Минюст России занимается в том числе законодательством в сфере местного самоуправления и муниципалитетов. Будут ли здесь какие-либо важные инициативы?
— Мы сейчас начали большую работу по исключению дублирования в уставах муниципальных образований норм, определенных федеральным законодательством. Иногда дублирование федеральных норм составляет две трети от устава муниципалитета. А на практике это выливается в необходимость постоянного изменения этих уставов из-за изменений федеральных законов. А это, в свою очередь, — время и деньги.
Для обеспечения целостности регулирования в уставы планируется включать ссылки на положения законодательства, которые воспроизводились в них.
В итоге реализация этих предложений, которые, кстати, отлично приняли в регионах, значительно сократит объем устава, существенно облегчит разработку устава и поможет сделать его понятным людям.
Мы уже провели эксперимент. Попробовали в нескольких муниципальных уставах исключить нормы, дублирующие положения федерального законодательства, после чего нормативное содержание уставов сократилось на 75%.
— Госполитика в сфере местного самоуправления тоже в вашем ведении?
— Мы совместно с коллегами из регионов и других министерств ведем работу по подготовке проекта основ государственной политики в области развития местного самоуправления на период до 2030 года. Уже подготовлен предварительный макет проекта.
В этом документе мы отдельно подчеркиваем необходимость развития "обратной связи" с жителями муниципалитетов, когда решаются вопросы местного значения. Такое развитие предполагает также внедрение инновационных цифровых форматов обмена информацией между органами местного самоуправления и гражданами, использование информационно-коммуникационных технологий и систем электронного взаимодействия.
— Много "цифры" у вас в Минюсте…
— Да, это новая реальность. Хочу подчеркнуть, что мы цифровые сервисы используем как эффективный инструмент. Но при этом личное общение, особенно при оказании правовой помощи, остается в полном объеме. Кому-то легче заполнить цифровую форму, кому-то нужна консультация и общение с глазу на глаз. От человека зависит. И мы здесь будем держать баланс. Ведь задача органов юстиции не только разрабатывать понятное и четкое законодательство, но и помогать людям его использовать, защищать свои права и интересы.
— В заключение немного философский вопрос. Как бы вы определили миссию Министерства юстиции на сегодняшний день?
— Я бы сказал, что это — укрепление российской государственности, защита конституционных прав и свобод, отстаивание законных интересов граждан. Все, о чем мы с вами сейчас говорили, — лишь малая часть работы. Ежедневной, но крайне необходимой "юридической" рутины гораздо-гораздо больше. Например, в Минюсте к концу года на регистрации, правовой и антикоррупционной экспертизе может находиться под тысячу нормативных документов других министерств и ведомств. Это колоссальный объем работы.
Я считаю, что юридическое сообщество сильно своим единством и взаимовыручкой. Но это не отменяет конструктивной критики и поиска компромиссов в рабочих моментах, как, например, с адвокатурой.
Внутри нашего большого юридического котла может все кипеть, могут быть и споры, и дискуссии. Но важно, чтобы перед политическими, экономическими, социальными вызовами мы были единым сплоченным коллективом профессионалов-юристов.
Особенность Минюста как раз в том, что, с одной стороны, это силовое ведомство, мы защищаем закон, российскую государственность, интересы нашей страны за рубежом, а с другой стороны — у нас есть понятная социальная, я бы даже сказал "сервисная" функция, связанная с правовой помощью нашим гражданам и общественным институтам
Мы видим, как сегодня стремительно меняется вся наша повседневная жизнь. И чем быстрее происходят эти перемены, тем чаще людям требуется правовая защита, помощь профессионалов. Здесь в том числе и от нашей работы зависит исполнение, соблюдение, совершенствование законодательства и в целом укрепление правового государства.
Беседовали Александр Шашков и Ксения Семеновская