С момента создания в 1945 году ООН внесла большую лепту в то, чтобы мир не оказался втянутым в новую глобальную войну, последствия которой могли бы оказаться катастрофичными. Однако сегодня, спустя 70 лет, ситуация в мире изменилась, на первый план вышли локальные конфликты, для решения которых ООН не создавалась и перед лицом которых оказалась фактически бессильна. О том, как сделать всемирную организацию более приспособленной к вызовам современности, об истории ООН, эффективности санкций, ответственности членов СБ ООН и предстоящих выборах генсека Организации в интервью ТАСС рассказал сэр Джереми Гринсток, бывший постпред Великобритании при ООН (1998-2003), глава Ассоциации ООН в Соединенном Королевстве (UNA-UK), которая проводит независимый анализ деятельности всемирной организации.
- На какие временные этапы вы бы разделили историю ООН?
- ООН развивалась по восходящей. Конечно, самый первый этап был чрезвычайно важен, потому что именно тогда между крупными державами было заключено соглашение. Да, оно оставило в стороне проигравших во Второй мировой войне - Германию и Японию, но остальные крупные державы пришли к компромиссу. Они договорились, что будут делать все, что в их силах, дабы избежать повторения подобной войны. Это было в высшей степени важно и воодушевляло, но параллельно Соединенные Штаты стали единственной супердержавой в мире.
СССР был совершенно не в восторге от идеи первенства США. Это был очень сложный этап, и я думаю, что учреждение ООН и фактически насильно привитая привычка разговаривать друг с другом даже в то время, когда это было сложно и Москве, и Вашингтону, значительно снизили возможность конфликта между крупными державами. Соединенные Штаты и СССР поняли: для того чтобы избежать новой мировой войны, они должны договориться о том, что они никогда не втянутся в войну против друг друга.
Затем началось реформирование Европы, и это вызвало проблемы для Советского Союза, у которого были союзники в Восточной Европе, за "железным занавесом", как его определил Уинстон Черчилль. Это был довольно сложный этап для ООН, когда все не работало так, как было задумано, потому что США и СССР, постоянно сталкиваясь в СБ ООН, проверяли силы друг друга. Тогда Карибский ракетный кризис вплотную приблизил нас к новой войне, которая была бы абсолютно катастрофичной. В конечном счете ядерные державы осознали, насколько важна эта привычка разговаривать, пытаться понять друг друга, пусть и в последний момент, и таким образом сдержать оппонента от нападения с использованием как обычных видов вооружения, так и ядерных.
Затем рухнул Советский Союз. По моему мнению, это произошло из-за внутренних противоречий в стране, сделавших сложным ее существование в том виде, в котором она развивалась до 1990 года. И именно внутренние мотивы привели в конце 1980-х и начале 1990-х к концу Советского Союза и новому старту Российской Федерации. Моя личная точка зрения заключается в том, что 1990 год был настоящим поворотным пунктом, перекрестком, если хотите, когда Запад допустил ошибку.
США слишком радовались своей победе в холодной войне и не уделяли достаточного внимания дипломатии и глобальной философии для того, чтобы РФ смогла развиваться как новое, мирное государство с укрепляющейся экономикой и улучшающимися торговыми отношениями, с собственными интересами в своем регионе. Государство, которое должно было занять свое место, как должно было занять свое место такое развивающееся государство, как Китай.
Думаю, что Запад в целом, но особенно Вашингтон, слишком пренебрежительно относился к законным правам и требованиям Российской Федерации, к ее месту в новом мире, без холодной войны
И некоторые из этих ошибок лежат в основе разворачивающегося сегодня украинского кризиса.
Осложнило жизнь ООН и то, что произошло затем: это и последствия событий 11 сентября 2001 года, военная реакция на террористическую угрозу, резкий рост дикого экстремизма, причем не только исламского, но и основанного на других религиозных и политических доктринах. И мы, и Россия, и Китай, и другие крупные государства как в Западной, так и в Восточной Европе, хотим, чтобы мир жил по законам верховенства права. Мы также заинтересованы в том, чтобы ООН продолжал оставаться в высшей степени важной структурой, депозитарием легитимности для глобальных договоренностей, для вмешательства, для миротворческих операций, для защиты прав меньшинств. Роль ООН в выполнении этих целей нельзя переоценить. ООН также является площадкой для межправительственного диалога, но данную функцию в настоящий момент не сильно уважают многие из ее членов.
Я обеспокоен тем, что авторитет ООН воспринимается как инструмент для реализации политических стратегий и решения внутренних проблем
Это происходит в условиях, когда государства становятся все более националистически настроенными. Мы находимся сейчас во втором десятилетии нынешнего тысячелетия и вступаем в восьмое десятилетие существования ООН, когда узкий национализм стал угрозой всем тем ценностям, которые защищает Организация. Я думаю, что сейчас на фоне стареющего ООН наступил довольно щекотливый момент.
- Многие страны воспринимают ООН как организацию, которая обеспечивает законность их действий. Однако есть ли консенсус между членами Организации, как воспринимать возможности, которые им предоставляет Устав ООН? Есть ли он среди членов СБ?
- Помощь ООН государствам-членам зиждется на двух столпах. Один из них - это защита их суверенитета, им устанавливаются принципы соблюдения суверенитета на собственной территории. Это очень важно. ООН помог создать с 1950-1960-х годах множество новых государств, которые, как предполагается, должны следовать правилам ООН и иметь свою независимость и суверенитет, защищенные со стороны ООН.
Второй столп ООН определяет возможность коллективных действий для сохранения мира и защиты прав людей так, как это записано в принципах ООН, наравне с сохранением окружающей среды, предотвращением климатических изменений, борьбой с болезнями, решением проблем беженцев, голода и других глобальных проблем. Есть ряд государств, которые ставят первое понятие намного выше второго, в то время как независимость, свобода и суверенитет зависят от глобальной безопасности и глобального мира.
Так что, если вы принимаете один из основополагающих принципов ООН, вы должны принять и второй. Никто не должен опираться лишь на один из столпов организации - коллективные действия - и не обращать внимание на тему суверенитета. Оба эти понятия тесно переплетены. И я хотел бы видеть намного больше дискуссий между Западной Европой и РФ, США и РФ, и Китаем о совокупности этих атрибутов ООН, а не признавать лишь то, что ООН защищает национальный суверенитет согласно статье 2.7 Устава. Он намного шире этого.
- С вашей точки зрения, ООН выполнила свою главную цель, записанную в преамбуле ее устава - "избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе"?
- Когда вы говорите об ООН, вы можете иметь в виду межправительственные соглашения, форум для государств, представленных в виде СБ ООН, Экономического и социального совета ООН, других органов. Но вы можете также говорить об ООН как о Секретариате, агентствах, фондах и программах, которые работают над сохранением мира, занимаются темой беженцев, продовольствия, детей, профсоюзов, морских и воздушных конвенций и занимаются другими вещами.
Если есть проблемы в политическом аспекте - это не вина Объединенных Наций. Задача решения политических проблем с использованием инструментов ООН лежит на государствах-членах.
Организация не может выполнять роль полицейского для всего мира
Хотя у нее и есть ресурсы для этого. ООН, с моей точки зрения, остается в высшей степени необходимым и полезным инструментом. Я считаю, что многие крупные игроки в ООН, включая мою собственную страну, Соединенное Королевство, не отдают должного ООН как форуму, особенно в СБ для поиска компромисса в тех ситуациях, когда государства не могут договориться между собой.
Наше интервью происходит по следам окончательной договоренности между "шестеркой" (пять постоянных членов СБ ООН плюс Германия) и Ираном по ядерной программе Тегерана. Это пример того, как в соответствии с принципами ООН отдельные государства приходят к соглашению, которое сохраняет мир. Я хочу верить в это. Я не думаю, что подобное было бы возможно в мире, в котором не существовало бы такой организации, как ООН. Потому что ни США, ни Великобритания, ни Франция, ни Германия не будут вторгаться на территорию Ирана для мониторинга выполнения его обязательств по ядерному обогащению, этим будет заниматься орган ООН, Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), объективная организация, которой Иран может доверять и которая не будет занимать политизированную позицию. Это очень важная характеристика ООН - быть доступной для стран-членов в ситуации, когда у них есть разногласия.
Для молодых людей, а я с ними постоянно общаюсь как председатель Ассоциации ООН в Соединенном Королевстве, важно считать себя гражданами мира. Им нравится, что ООН является депозитарием норм, принципов и прав, Всеобщей декларации прав человека. Им нравится, что кто-то защищает их роль как граждан мира за пределами границ ответственности их собственных правительств. И они видят, что их собственные правительства не уделяют значительного внимания "здоровью" ООН - не всегда направляют своих лучших людей для работы в Организации и не понимают необходимости компромисса во время дискуссий в ООН. Я думаю, что молодые люди, представители будущего поколения, очень обеспокоены по поводу способности глобальной системы дать ответы на самые сложные вопросы.
- Вы сказали, что ООН - очень важный институт. Но в то же время раздается много критики по поводу высоких затрат на функционирование организации. Это как соотношение между ценой и качеством, и для многих людей получаемый в итоге результат не особенно эффективен.
- Это правда. Мир быстро трансформируется, и мы все должны адаптироваться к этим изменениям, изменить наше отношение. Относится это как к ООН, так и к ее членам. Но люди не ценят тех вещей, которые ООН достигла. Возможность межгосударственного конфликта сильно снизилась за 70 лет существования ООН. Да, у нас есть войны и очень отвратительные события. Была Корейская война, конфликт во Вьетнаме, противостояние между Индией и Пакистаном, были войны в 1970-х годах в Южной Азии, войны в Африке. Но большой войны не случилось, и мы должны признать, что часть этой заслуги лежит на ООН.
Если сегодня что-то идет не так, то преимущественно это происходит из-за того, что государства разрушаются изнутри
А ООН не была создана для вмешательства, когда есть проблемы внутри страны, когда управление в стране не осуществляется надлежащим образом. В уставе ООН это не прописано. Аргументы о том, чтобы люди извне вмешивались, не находят поддержки у членов ООН. У России, которая высоко ценит собственную независимость, очень четкая позиция по этому вопросу. Точно так же, как у Китая. Да и, если позволите, похожим образом действуют и США, которые не любят, когда им говорят извне, что им нужно делать.
Но возьмем ситуацию с Сирией или с Ливией. Эти страны не могут сами, без посторонней помощи, решить ужасных проблем, с которыми они столкнулись. И мне кажется, что нужно вести более плотный диалог с участием России по поводу того, что делать с гражданской войной в Сирии, где в каждом городе есть несколько десятков различных повстанческих группировок, борющихся против режима Асада. Мы должны говорить друг с другом о том, что нужно делать в этой ситуации, а не заниматься соперничеством. Люди на месте, конечно, сами должны решать, что им делать со своей страной, но они нуждаются в помощи со стороны, потому что между собой договориться они не в состоянии. Это - иной набор проблем, нежели те, для решения которых создавалась ООН. Это не похоже и на холодную войну. А между тем в Вашингтоне, в Москве, в Пекине, в Лондоне, в Париже, в Берлине продолжают вести все те же самые речи, адресованные собственному населению и рассчитанные на выгоду в краткосрочной перспективе. На самом же деле глобального мира нужно добиваться, думая о долгосрочном интересе государств. Для чего требуется компромисс между нами, а не соперничество из-за национальных интересов. Это до конца еще не осознано, и в следующем, восьмом десятилетии ООН я хочу, чтобы всемирная организация использовалась именно для достижения таких компромиссов. Но для этого нам придется проглотить довольно горькое лекарство, смириться с вещами, которые мы не любим в других странах, научиться говорить о будущем мира с другими странами как с равными, понимая, что большой конфликт станет концом для человечества. Так должны начать думать люди, но этого пока не произошло.
- О каком именно лекарстве идет речь?
- Я имею в виду отвратительные локальные конфликты, которые разрушают миллионы человеческих жизней - в Сирии, Йемене, Сомали, Эритрее, Южном Судане, Ливии. Эти события ломают жизни целых сообществ. Если посмотреть на ситуацию той же Сирии, она представляет угрозу для региональной безопасности, для международного мира и безопасности, и проблема в том, что СБ ООН требуется начать другой тип диалога, в котором будет больше места для компромисса.
- Нужно изменить Устав ООН, прописать в него новые цели? Чтобы он был более сфокусирован на локальных конфликтах?
- Я думаю, есть опасность, если мы начнем трогать Устав ООН. Конечно, в какой-то степени он анахроничен и устарел, все же он был разработан в 1945 году. И компромиссы, лежащие в основе создания ООН, это не те компромиссы, что нужны в 2015 году. Однако я думаю, что, помимо сложностей, связанных с изменением Устава ООН, - а мы видим, как сложно изменить состав СБ ООН - я не считаю, что нужно именно менять Устав для того, чтобы государства начали разговаривать друг с другом по-иному. Принципы ООН записаны, они до сих пор имеют силу, и вопрос заключается в том, как их применить к сегодняшним конфликтам, к гуманитарной катастрофе, к нарушениям прав человека, к военным преступлениям. Для того чтобы решать эти проблемы, не нужно менять Устав ООН, нужен новый политический подход, необходимо учиться налаживать диалог с теми, чье поведение или политическая философия могут быть вам не по душе. Несмотря на это, мы живем в одном пространстве, и мы должны сосуществовать. И нужны иные формы политического компромисса, чтобы покончить с этим этапом растущей конкуренции. А для этого не нужно менять Устав ООН.
- Но какие именно институционные изменения нужно осуществить, чтобы это стало возможным, что нужно изменить, чтобы люди начали думать по-другому?
- Помимо того, чтобы мировые лидеры начали по-другому разговаривать друг с другом, я бы предпочел ввести более строгие ограничения на использование права вето. Я уверен, что право вето каким-либо постоянным членом СБ ООН должно применяться лишь в случае прямой угрозы национальной безопасности.
Не думаю, например, что РФ должна была использовать право вето в пользу Сербии, когда была внесена резолюция о Сребреннице. Мне не нравится, когда посол КНР при ООН накладывает вето на резолюцию по Македонии (о продлении пребывания в Македонии военной миссии ООН с превентивными целями, заветированную в феврале 1999 года. - прим. корр. ТАСС). Это не представляет угрозы для безопасности Китая. Я не в восторге, когда США применяет право вето для защиты Израиля в то время, как Израиль не действует согласно резолюциям ООН об оккупированных палестинских территориях. Я думаю, что среди членов "большой пятерки" должно быть понимание, что у нас есть более важная обязанность перед всеми членами ООН, чем использовать право вето для достижения временных политических целей. Французы внесли предложения на этот счет, и я хотел бы, чтобы пять постоянных членов СБ ООН обсуждали эту тему более открыто, чем ранее.
Я говорю с вами в офисе Ассоциации ООН в Соединенном Королевстве. Мы выступили недавно с предложением, чтобы выборы будущего генерального секретаря ООН были открытыми, прозрачными, основанными на его заслугах. Мы назвали наше предложение 1 на 7 млрд, то есть 1 генеральный секретарь на 7 млрд граждан планеты. Важно, чтобы ООН была хранилищем мудрости и эффективной дипломатии, нужно, чтобы ее будущий глава обладал самыми высокими качествами. Мы ведем кампанию с помощью ряда организаций гражданского общества, членами которых являются 45 млн человек. Молодые люди, граждане мира на самом деле хотят видеть открытую и прозрачную систему. Они не хотят, чтобы все привилегии были лишь у постоянной "пятерки".
XXI век не будет веком привилегий для больших государств
Он будет веком открытой глобальной системы. И они хотят видеть, чтобы политические лидеры отвечали этим требованиям.
- Совет Безопасности ООН может иметь больше постоянных членов?
- Если Генеральная Ассамблея согласится, для Великобритании не будет проблемы в том, чтобы СБ ООН состоял из 24 членов, включая 5 дополнительных постоянных членов и 4 непостоянных. Должно быть определенное согласие по поводу права вето, потому что оно столь непопулярно среди членов ГА ООН. Также, возможно, придется смягчить право вето для новых постоянных членов. Но сегодня многие люди выступают против любого изменения, потому что всегда кто-то противится кандидатуре нового постоянного члена - Китай не хочет Японию, Россия, возможно, не хочет другую европейскую страну, африканские государства не могут договориться, кто будет представлять их континент.
В ООН всегда проще блокировать, чем создавать
Так что эти разговоры ведутся давно. Но я уверен, что в этом случае СБ ООН был бы более представительным, и среди людей есть как раз обеспокоенность по поводу того, что СБ ООН в нынешнем виде не хватает представительности. Крупные государства, такие как Индия, Бразилия, или такие крупные экономики, как Германия или Япония, не представлены в СБ ООН. Должен быть какой-то компромисс, который сделает более постоянным участие этих крупных государств в работе СБ ООН.
- А механизм санкций. Считаете ли вы его эффективным?
- Санкции - это проблема, потому что ООН столь сильно ограничена в своих механизмах принуждения. Есть ее слова, которые люди могут игнорировать, есть применение силы, которое разрушительно, непопулярно, вызывает возмущение и приводит к результатам, которых вы не ожидали. И, похоже, между этими двумя полярными точками ничего нет посередине. Я думаю, что санкции должны применяться более разумно, чем в прошлом, но я не думаю, что СБ ООН может просто отказаться от них. Иран и Россия в последние годы имели неприятный опыт с санкциями. И другие страны, такие как Бирма, испытали на себе те или иные санкции. И я бы предпочел, чтобы санкции применялись с большей осмотрительностью. Но если страны не слушают ООН и не разделяют ее принципы, нужно быть в состоянии дать отпор этому.
Беседовал Илья Дмитрячев, корр. ТАСС в Лондоне