Директор департамента межбюджетных отношений Минфина РФ Лариса Ерошкина рассказала ТАСС об итогах первого года программы реструктуризации бюджетных кредитов регионов, результатах централизации налога на прибыль и принципах работы Минфина с регионами-должниками.
— Лариса Александровна, первый вопрос по программе реструктуризации бюджетных кредитов регионов. Как она реализуется, каковы ее первые итоги?
— В период с 2014 по 2017 год в целях погашения долговых обязательств субъектам Российской Федерации из федерального бюджета предоставлены бюджетные кредиты в объеме более 1 трлн рублей, сроки погашения которых в большей части наступали в 2018–2019 годах. В конце 2017 года для того, чтобы сократить объемы погашения бюджетных кредитов по годам, тем самым облегчить регионам их долговую нагрузку, правительством Российской Федерации было принято решение о запуске программы реструктуризации, в рамках которой изменены сроки и объемы погашения по годам. То есть если раньше субъект ежегодно гасил от 30 до 70% объема полученных бюджетных кредитов, то в 2018–2019 годах этот объем составляет 5%, в 2020 году — 10%, в оставшиеся четыре года — по 20%. Это очень комфортное погашение.
Стоит отметить, что бюджетный эффект в виде снижения объема необходимых к возврату бюджетных кредитов субъектов Российской Федерации в 2018–2019 годах составит порядка 418 млрд рублей, что будет способствовать созданию условий для стабилизации и снижения долговой нагрузки региональных бюджетов. Кроме того, в случае обеспечения субъектом темпов роста в 2018–2019 годах налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов выше уровня инфляции, он имеет право обратиться в правительство Российской Федерации с просьбой о продлении сроков реструктуризации еще на пять лет. Таким образом, общий срок погашения бюджетных кредитов может составить 12 лет. Экспертная оценка показывает, что это очень хорошее решение, которое привело к изменению структуры государственного долга и дало комфортные условия для погашения кредитов.
2018 год стал первым годом, когда действует эта программа, в которой участвуют 73 региона. Госдолг регионов сократился на 4,7%, или на 109 млрд рублей, в том числе задолженность по рыночным заимствованиям сократилась на 28 млрд рублей, или на 2,3%.
При этом необходимо отметить, что госдолг регионов, участвующих в программе реструктуризации, за 2018 год сократился на 107,4 млрд рублей, или на 5,4%, в том числе задолженность по рыночным заимствованиям сократилась на 49,0 млрд рублей, или на 4,9%.
Также в 2018 году изменилась и структура долга регионов. Так, субъекты стали больше выходить на облигационный рынок заимствований. Кроме того, регионы уходят от краткосрочных кредитов к среднесрочным — основной объем привлеченных банковских кредитов со сроками от одного до трех лет.
Регионы научились более взвешенно и сдержанно управлять государственным долгом. Можно сказать, что наше соглашение с регионами уже сейчас дает положительный эффект. Стали задумываться о том, на каких условиях и под какую ставку они берут займы, как растут расходы на обслуживание долга и т.д. Финансовая дисциплина стала лучше, это абсолютно точно.
— А после завершения программы реструктуризации не планирует ли Минфин возобновить практику выдачи бюджетных кредитов?
— Об этом поговорим после завершения программы реструктуризации. Пока же после начала программы реструктуризации с 2018 года не предоставляем регионам кредиты из федерального бюджета. При этом Федеральным казначейством в течение года субъектам Российской Федерации предоставляется значительный объем краткосрочных кредитов. Начиная с 2018 года сроки предоставления казначейских кредитов, так называемых кредитов на кассовые разрывы, — 90 дней. Объем предоставленных казначейских кредитов за прошлый год составил 559 млрд рублей. Регионы, используя инструменты казначейского кредитования, также перекредитовывают рыночные заимствования. В начале года, как правило, берут казначейские кредиты, гасят коммерческие кредиты, ближе к концу года уже идут на рыночные заимствования. За счет этого снижаются расходы на обслуживание долга. Так, за 2018 год расходы на обслуживание госдолга сократились на 18%, или на 19,3 млрд рублей, экономия относительно первоначально утвержденных расходов на указанные цели составила 50,4 млрд рублей (за 2017 год расходы на обслуживание госдолга сократились на 14%, или на 18,4 млрд рублей, экономия относительно первоначально утвержденных расходов на указанные цели составила 53,7 млрд рублей).
— Пять регионов отказались вступать в программу реструктуризации кредитов. Как обстоят дела у них? Какие были причины для отказа? Следите ли вы за их уровнем долга?
— Основная причина не входить в программу реструктуризации для этих субъектов — удобные условия погашения госдолга. Это регионы с долговой нагрузкой ниже 40%. Мы считаем, что это достаточно безопасный показатель долговой устойчивости. Для них было выгоднее скорее погасить свои трех- и пятилетние бюджетные кредиты, чем уйти на долгие периоды погашения и заключать соглашения с Минфином. Из этих пяти субъектов четыре за прошедший год сократили госдолг. Один регион, Московская область, увеличил, до 30% от объема налоговых и неналоговых доходов. Мы ежемесячно проводим анализ исполнения бюджетов всех субъектов Российской Федерации, при рассмотрении поправок к проекту закона о бюджете и при наличии рисковых ситуаций даем коллегам рекомендации. Но в этих регионах таких ситуаций нет, поэтому претензий к ним мы не имеем.
— Ранее эксперты высказывали опасения, что в этом году возможны дефолты регионов. Вы с этим согласны?
— Мы не видим риска дефолтов субъектов РФ. Анализ исполнения региональных бюджетов прошлого года показал, что ни один субъект не допустил просрочки погашения бюджетных кредитов. У нас также нет информации о том, что за последний период года какой-либо субъект не погасил вовремя кредит в коммерческом банке.
Доходы регионов растут более быстрыми темпами, чем были предусмотрены региональными бюджетами, ситуация с точки зрения доходной базы регионов позитивная, за 2018 год доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации выросли на 15%. То есть должен произойти какой-то экстраординарный случай, чтобы регион допустил нарушение сроков погашения задолженности. Уровень профессионализма и ответственности работников финансовых органов субъектов РФ высокий, так что никаких объективных причин для просрочек на данный момент я не вижу.
— А у каких регионов серьезные проблемы с долгами?
— Есть два субъекта, у которых на 1 января 2019 года величина госдолга выше доходов, — это Республика Мордовия и Костромская область. В начале прошлого года таких регионов было семь. Что касается Костромской области, несмотря на то что регион находится в рисковой зоне с высоким уровнем госдолга, тем не менее величина долга за 2018 год сократилась как в номинальном выражении — на 1,5 млрд рублей, так и в относительном — на 7%, в том числе и рыночный долг сократился на 10%. Республика Мордовия, напротив, за 2018 год нарастила как общий объем госдолга — на 6,2 млрд рублей, или на 12%, так и рыночный — на 45%. Для этих регионов предусмотрен дополнительный механизм — это санкционирование расходов через Федеральное казначейство, установление очередности платежей по расходам за счет доходов региона. В первую очередь это первоочередные расходы: зарплата, меры социальной поддержки, платежи за неработающее население, расходы на обслуживание долга. После того как эти платежи пройдут в течение месяца, казначейство открывает финансирование на другие расходы. В настоящее время механизм санкционирования расходов применяется в трех регионах — Костромская область, Республика Хакасия, Республика Мордовия. Эта мера тоже дает положительный эффект. Хочу отметить, что у Республики Хакасия и Костромской области помимо сокращения уровня госдолга также сократился объем кредиторской задолженности.
— Будет ли Минфин дальше что-то делать с задолженностью регионов?
— Мы рассматривали параметры бюджетов субъектов РФ на 2019 год и ряду субъектов дали рекомендации по уточнению бюджетов, потому что видели определенные несоответствия по ранее принятым обязательствам и наличие определенных рисков. Мы проверяем, насколько доходы покрывают те расходные обязательства, которые принимаются в бюджете. Если дефицит не больше 10%, госдолг не выше параметров заключенных соглашений с Минфином, и если, в общем, бюджет соответствует требованиям бюджетного законодательства — то вопросов к бюджету субъекта нет. Другое дело, если уже в проекте бюджета видно, что параметры превышают установленные соглашениями, то, естественно, таким регионам даются соответствующие рекомендации по приведению бюджетов в соответствие с принятыми обязательствами. Руководители регионов, с которыми заключены соглашения, анализируют параметры долга, следят за финансовой дисциплиной при исполнении бюджета. Так что тут больших рисков неисполнения обязательств не видим. Важно, чтобы похожие элементы управления применялись регионами к муниципалитетам.
— Помимо реструктуризации, с 2017 года Минфин заключает соглашения с регионами — получателями дотаций на выравнивание. Для чего это делается, ведь дотации закреплены в бюджете, для чего еще какие-то документы?
— Дотация на выравнивание — это основной вид межбюджетного трансферта. Как правило, из года в год 72−73 региона получают дотации на выравнивание. Мы со всеми регионами — получателями дотации ежегодно заключаем соглашения для того, чтобы регионы проводили анализ налоговых льгот, мер социальной поддержки, которые предоставляют субъекты, с учетом использования адресности и критериев нуждаемости, их расходных обязательств, разрабатывали планы мероприятий по росту доходного потенциала и по оптимизации расходов. Субъекты стали интересоваться проводимой друг другом политикой, какие меры проводятся администрацией региона с точки зрения улучшения качества финансового планирования, госуправления в разных сферах деятельности, а не только в плане того, кто больше дотаций получает из округа.
— Как вы оцениваете финансовые итоги регионов за 2018 год?
— По предварительным отчетным данным, по итогам 2018 года рост всех доходов субъектов составил 15% к уровню 2017 года. Если сравнивать с 2015–2016 годами, есть практически удвоение темпов роста. Налоговые и неналоговые доходы у субъектов возросли на 14%. Основную роль в рост налоговых и неналоговых доходов внес налог на прибыль — 23% роста, в предыдущие периоды это было около 10%, тоже произошло удвоение роста. Доходы по налогу с физических лиц выросли на 12%, это тоже очень хороший результат. НДФЛ в доходах в бюджеты субъектов РФ занимает первое место, он приносит больше поступлений в региональные бюджеты, чем налог на прибыль. Расходы регионов за 2018 год выросли на 10%, поэтому по итогам 2018 года впервые с 2007 года сложился профицит бюджетов регионов. До этого года в целом по итогам у регионов всегда были дефицит. В 2017 году бюджеты регионов исполнены с дефицитом всего 52 млрд рублей, а сейчас 510 млрд рублей профицит. Даже если из анализа исключить самые высокодоходные субъекты — Москва, Тюменская область, Санкт-Петербург, — то объем профицита составит 315 млрд рублей. То есть подавляющее число субъектов выполнили бюджет с профицитом — если в 2017 году таких регионов было 38, то сейчас их 70.
Нам важно, что именно на 2019 год у субъектов остались остатки на счетах (почти 2 трлн), которые будут являться источниками финансирования расходных обязательств бюджета 2019 года. Доходы регионов в 2019 году прогнозируются в среднем по субъектам на уровне 2018 года, это консервативная оценка, но благодаря остаткам, сложившимся на начало текущего финансового года, будет возможность выполнять принятые обязательства, в том числе связанные с реализацией национальных проектов. Параметры исполнения бюджетов субъектов за 2018 год разные, но у нас нет ни одного субъекта РФ по итогам исполнения 2018 года, где доходы были бы ниже 2017 года, у всех по итогам года прирост. По налоговым и неналоговым доходам есть два субъекта, которые исполнили бюджет ниже, чем в 2017 году, но это в большей степени связано с разовыми поступлениями в течение 2017 года.
— В предыдущие годы много дискуссий было вокруг централизации налога на прибыль. Как механизм себя показал?
— Наша страна уникальна и с точки зрения количества субъектов — нет ни одной другой страны, в которой есть 85 регионов, — и численность населения, и уровень доходов на одного человека очень сильно разнятся. В целом в субъектах налоговая база размещена неравномерно. Учитывая необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности наименее финансово обеспеченных регионов, с 2017 года принято решение о централизации в федеральном бюджете 1% налога на прибыль и увеличении дотации на выравнивание: в 2016 году объем был 514 млрд рублей, а когда перераспределили 1% налога на прибыль, этот фонд для регионов с наименьшим уровнем финансовой обеспеченности увеличился до 614 млрд рублей. Решение о централизации налога на прибыль принято в отношении всех регионов. В 2017 году объем централизованного в федеральный бюджет налога на прибыль составил 134 млрд рублей, из которых 100 млрд направлено на выравнивающую часть, 20 млрд направлено на грантовую поддержку субъектов РФ, достигших наивысших темпов социально-экономического развития, и на увеличение дотации на сбалансированность региональных бюджетов. Дополнительно в прошлом году мы отдали регионам 30 млрд в виде грантовой поддержки за то, что они вносят вклад в поступление налога на прибыль не только в свой региональный, но и в федеральный бюджет.
— А в этом году сколько средств может пойти на эту грантовую поддержку и какая сумма от централизации?
— Ежегодно увеличиваем объем дотаций на выравнивание субъектам. На 2019 год дотации на выравнивание составляют 675 млрд рублей, в рамках этого объема приблизительно 24% связано с централизацией налога на прибыль. С одной стороны, мы пытались достигнуть выравнивающего баланса, с другой стороны — стимулирующего в виде грантовой поддержки. В бюджете на этот год в целом предусмотрено 50 млрд грантовой поддержки — это достаточно много. Мне кажется, это хорошие два основных направления поддержки — 30 млрд в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций и 20 млрд грантовой поддержки для субъектов, достигших наилучших показателей в разных областях деятельности, — в прошлом году их получили 40 регионов.
— Вы сказали, что сейчас важно регионам работать с муниципалитетами. Заключают ли регионы соглашения с муниципалитетами аналогичные своим соглашениям с Минфином? Как много? Какие муниципалитеты в ряду самых рисковых?
— Муниципалитеты, как и субъекты, делятся по доле финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета, — на реципиентов, включая высокодотационные регионы, и тех, кто не получает финансовую помощь, т.е. доноров. Субъекты заключают с муниципальными образованиями соглашения, аналогичные соглашениям Минфина с регионами. Казначейство также предоставляет крупным муниципальным образованиям казначейские кредиты напрямую. Из 559 млрд рублей казначейских кредитов 74 млрд были предоставлены муниципалитетам. Этот элемент существует уже пару лет и себя оправдал. В этом году казначейство планирует расширить перечень муниципальных образований, которые смогут получать их кредиты. Важно, чтобы муниципалитеты — получатели казначейских кредитов также проводили взвешенную долговую политику.
Беседовали Лана Самарина и Екатерина Кузнецова